Decomiso de mercancias medida cautelar de suspensión provisional: improcedencia al requerir examen de antecedentes, normas y pruebas / normas constitucionales por ser de contenido general y abstracto no sirve para decretar suspensión



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DECOMISO DE MERCANCIAS - Medida cautelar de suspensión provisional: improcedencia al requerir examen de antecedentes, normas y pruebas / NORMAS CONSTITUCIONALES - Por ser de contenido general y abstracto no sirve para decretar suspensión provisional
En efecto, debe precisarse, en primer lugar, que las normas constitucionales que se aducen como infringidas por las resoluciones demandadas son preceptos de contenido general, impersonal y abstracto, por lo que, contrario a lo afirmado por la sociedad apelante, para determinar si las mismas resultan transgredidas por aquellos se requiere de un análisis sustancial en el que resulta necesario acudir al desarrollo que de las mismas se haya hecho en la ley o en el reglamento, en este caso, en la normativa que consagra el procedimiento para la definición de la situación jurídica de las mercancías contenido en el Decreto 2685 de 1999; ese estudio jurídico, lógicamente, no es propio de esta etapa procesal, sino que debe ser acometido al momento de dictar sentencia. En segundo término, es claro que los argumentos en los que se sustenta la petición de suspensión provisional no permiten efectuar la confrontación directa que reclama el artículo 152 del C.C.A., como quiera que ellos se endilga a la Administración presuntas irregularidades que habrían concluido en la vulneración del derecho al debido de la parte actora y en el desconocimiento de la presunción de buena fe respecto de ella, como por ejemplo que el requerimiento especial aduanero se profirió por fuera del término establecido en el artículo 509 del Decreto 2685 de 1999, lo cual sólo puede ser verificado una vez se revisen los antecedentes administrativos de los actos demandados, las normas que sirvieron de fundamento a su expedición y el material probatorio allegado al expediente. De otra parte, se descarta la prosperidad de la medida provisional en el hecho de que la misma se funda en la presunta violación de normas supranacionales, respecto de las cuales es pertinente definir su aplicación en este caso, para así mismo determinar el contenido y alcance de las posibles excepciones que, según la parte demandante, tendría el cumplimiento de la normativa aduanera nacional al estar frente a un asunto de transporte internacional de mercancías por carretera; lo anterior supone un análisis sustancial propio de la decisión de fondo que resuelva la controversia sometida a juzgamiento.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil siete (2007)
EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACION

En efecto, debe precisarse, en primer lugar, que las normas constitucionales que se aducen como infringidas por las resoluciones demandadas son preceptos de contenido general, impersonal y abstracto, por lo que, contrario a lo afirmado por la sociedad apelante, para determinar si las mismas resultan transgredidas por aquellos se requiere de un análisis sustancial en el que resulta necesario acudir al desarrollo que de las mismas se haya hecho en la ley o en el reglamento, en este caso, en la normativa que consagra el procedimiento para la definición de la situación jurídica de las mercancías contenido en el Decreto 2685 de 1999; ese estudio jurídico, lógicamente, no es propio de esta etapa procesal, sino que debe ser acometido al momento de dictar sentencia.
En segundo término, es claro que los argumentos en los que se sustenta la petición de suspensión provisional no permiten efectuar la confrontación directa que reclama el artículo 152 del C.C.A., como quiera que ellos se endilga a la Administración presuntas irregularidades que habrían concluido en la vulneración del derecho al debido de la parte actora y en el desconocimiento de la presunción de buena fe respecto de ella, como por ejemplo que el requerimiento especial aduanero se profirió por fuera del término establecido en el artículo 509 del Decreto 2685 de 1999, lo cual sólo puede ser verificado una vez se revisen los antecedentes administrativos de los actos demandados, las normas que sirvieron de fundamento a su expedición y el material probatorio allegado al expediente.
Radicación número: 54001-23-31-000-2004-00660-01
Actor: TRANSPORTES ESPECIALES ARG S.A.
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES


Referencia: APELACION AUTO INTERLOCUTORIO

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad demandante contra el auto proferido el 28 de febrero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en cuanto denegó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones números 2068 del 25 de septiembre de 2003 y 0013 del 5 de enero de 2004 y, proferidas, respectivamente, por la División de Liquidación y la División Jurídica de la Administración Local de Aduanas de Cúcuta, mediante las cuales se decomisó una mercancía a favor de la Nación, y se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra esa decisión, en el sentido de confirmarla, actos administrativos éstos demandados en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.


I.- La solicitud de suspensión provisional

En escritos separados de la demanda1 el apoderado de la sociedad demandante solicitó la suspensión provisional de las resoluciones acusadas, petición que sustentó conforme al siguiente cuadro:


NORMA SUPERIOR

DECISIÓN ADMINISTRATIVA


Artículo 29 de la Constitución Nacional: El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.

Artículo 507 del Código Aduanero: Requerimiento Especial Aduanero. La autoridad aduanera podrá formular requerimiento especial aduanero para proponer la imposición de sanción por la comisión de infracción administrativa aduanera, o para definir la situación jurídica de la mercancía cuando se configure causal de aprehensión, o para formular liquidación oficial de corrección y de revisión de valor.

Surtida la diligencia de reconocimiento y avalúo, durante el termino señalado para responder el requerimiento especial aduanero, el interesado podrá constituir garantía en reemplazo de aprehensión de conformidad con lo previsto en el Art. 233 del presente Decreto.



Artículo 509 del Código Aduanero: Termino para la formulación del requerimiento especial aduanero y contenido del mismo.
Establecida la presunta comisión de una infracción administrativa aduanera, o surtidos los trámites de aprehensión, reconocimiento y avalúo de una mercancía, o identificadas las causales que dan lugar a la expedición de liquidaciones oficiales; la autoridad aduanera dispondrá de treinta (30) días para formular requerimiento especial aduanero, el cual deberá contener como mínimo: la identificación del destinatario del requerimiento; relación detallada de los hechos u omisiones constitutivos de la infracción aduanera o propuesta de liquidación oficial; causal de aprehensión y avalúo de la mercancía; las pruebas practicadas, las normas presuntamente infringidas, termino para dar respuesta al requerimiento y sanción que se propone, si procede.

  1. No se practicó requerimiento especial a la Sociedad Transportes Especiales A.R.G. S.A.

  2. Según el contenido del requerimiento Especial aduanero, este le fue expedido a la Sociedad Extranjera Transportes Especiales A.R.G. de Venezuela C.A.

  3. El requerimiento practicado a la Sociedad extranjera fue formulado fuera de la oportunidad estatuida por el artículo 509 del decreto 2685 de 1999.




Artículo 13 de la Constitución Nacional: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”.

Artículo 41 de la Ley 769 de 2002:Los vehículos registrados legalmente en otros países, que se encuentren en el territorio nacional, podrán transitar durante el tiempo autorizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”

Parágrafo b, Artículo 4° de la Ley 191 de 1995, Ley de Fronteras “Unidades especiales de desarrollo fronterizo. Aquellos municipios, corregimientos especiales y áreas metropolitanas pertenecientes a las Zonas de Frontera, en los que se hace indispensable crear condiciones especiales para el desarrollo económico y social mediante la facilitación de la integración con las comunidades fronterizas de los países vecinos, el establecimiento de las actividades productivas, el intercambio de bienes y servicios, y la libre circulación de personas y vehículos”

Artículo 90 del Decreto 1344 de 1970: “Las autoridades de tránsito expedirán permiso especial hasta por sesenta (60) días, mientras se hace la inscripción y expide la licencia, en los siguientes casos:

3. Para transitar, mientras se le registra y se obtiene la licencia de tránsito”



Artículo 29 de la Decisión 399 del Acuerdo de Cartagena: “La identificación utilizada por un País Miembro para los vehículos matriculados en ese país(placas u otras identificaciones específicas), y que se use en los vehículos habilitados y en las unidades de carga, será reconocida como válida en los demás Países Miembros por los cuales estos vehículos o unidades transiten”

Se dispone en los actos administrativos la aprehensión y decomiso de las 17 unidades de carga, por las siguientes razones:

a) Se encontraron sin placas en territorio nacional.

b) Se encontraron identificadas con el documento denominado pestañas en la Republica Bolivariana de Venezuela, documento que en este país sirve como medio de identificación de los vehículos mientras se les expide la placa.

c) Con abuso y desviación de poder, por extralimitación en el ejercicio de las funciones públicas, se sostiene lo cual es falso como está demostrado en los hechos de la demanda, que las unidades de carga no habían sido matriculadas en la Republica Bolivariana de Venezuela.






Parte primera del inciso 1° del Artículo 58 de la constitución: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores...”

Artículo 1° de la decisión 399: “Vehículo Vinculado, el camión o tracto camión y el remolque o semi-remolque de propiedad de un tercero que el transportista autorizado incorpora a su flota, para ser utilizados en el transporte internacional de mercancías por carretera”

Artículo 57 de la misma Decisión: “El transporte internacional se efectuará en vehículos habilitados (camión o tracto-camión) y en unidades de carga (remolque o semi-remolque), los que deberán registrarse ante los organismos nacionales de transporte y aduana de los Países Miembros por cuyo territorio vayan a prestar el servicio”

Artículo 62 de la misma Decisión: “La habilitación y registro de los camiones o tracto-camiones, así como el registro de las unidades de carga, será pedido junto con la solicitud de otorgamiento del Certificado de Idoneidad.

La sociedad Transportes Especiales A.R.G. S.A. incorporó a su flota las 17 unidades de carga decomisadas por la Administración Local de Aduanas Nacionales Cúcuta, la incorporación la hizo mediante contratos de vinculación por administración convenido con la sociedad extranjera Transportes Especiales A.R.G. de Venezuela C.A.

No se expresa en los actos administrativos ningún pronunciamiento que desconozca la legitimidad y personería que los contratos de vinculación le confieren a la sociedad Transportes Especiales A.R.G. S.A. para circular en el territorio de la Republica de Colombia con las 17 unidades de carga identificadas con las pestañas expedidas por el Ministerio de Infraestructura de la Republica Bolivariana de Venezuela.

El argumento aducido por la Administración Local de Aduanas Nacionales de Cúcuta, es que, los contratos de vinculación no constan por escrito.





Además, el transportista autorizado en cualquier momento podrá solicitar la habilitación y registro de nuevos vehículos y el registro de nuevas unidades de carga, así como la modificación de las características señaladas en el literal b) del artículo 63”

Parte final del artículo 983 del Código de Comercio: “ Las empresas de servicio público someterán sus reglamentos a la aprobación oficial y, sino prestan el servicio en vehículos de su propiedad celebrarán con los de estos el respectivo contrato de vinculación, conforme a las normas reglamentarias del transporte”

Artículo 6 de la Ley 336 de 1996: “Por actividad transportadora se entiende un conjunto organizado de operaciones tendientes a ejecutar el traslado de personas o cosas, separada o conjuntamente, de un lugar a otro, utilizando uno o varios Modos, de conformidad con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes basadas en los Reglamentos del Gobierno Nacional”

Artículo 824 del Código de Comercio: “Los comerciantes podrán expresar su voluntad de contratar u obligarse verbalmente, por escrito o por cualquier modo inequívoco. Cuando una norma legal exija determinada solemnidad como requisito esencial del negocio jurídico, este no se formará mientras no se llene tal solemnidad










Artículo 1 de la Decisión 399: “Aduana de cruce de frontera. Aquella ubicada en los cruces de frontera habilitados por los Países Miembros, que no siendo aduana de partida ni de destino, interviene en el control de las mercancías transportadas, de los vehículos habilitados y de las unidades de carga que se encuentran en operación de transporte o de tránsito aduanero internacional”

Cruce de Frontera, el paso habilitado por los Países Miembros en su frontera común para la circulación de personas, mercancías y vehículos”.



Artículo 44 del Decreto 2685 de 1999: “Habilitación de cruces de frontera terrestres. La habilitación de los lugares para el ingreso y salida de mercancías por vía terrestre comprenderá, además del cruce de frontera, la vía o vías permitidas para el traslado de las mercancías bajo control aduanero, hasta el lugar determinado por la Aduana para el cumplimiento de las formalidades aduaneras inherentes a la entrada y salida de mercancías del territorio aduanero nacional, tales como: entrega e incorporación de documentos al sistema informático aduanero; reconocimiento físico, cuando a dicha diligencia hubiere lugar y, la revisión de precintos, unidades de carga y medios de transporte.

PAR. Los cruces de frontera a que se refiere el artículo 7o. de la Decisión 271 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena y los que se aprueben bilateralmente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9o. de la citada Decisión, se entenderán habilitados para el ingreso y salida del territorio aduanero nacional de mercancías bajo control aduanero”



Las normas hacen efectivo el derecho adquirido por Transportes Especiales A.R.G. S.A., a través de las resoluciones expedidas por los organismos competentes de la Republica de Colombia y por el contrato de afiliación por administración de las 17 unidades de carga. Ese derecho adquirido faculta a esta empresa para hacer transito internacional y operaciones de transporte internacional en el espacio constituido por la aduana de cruce de frontera y en los cruces de frontera.

También el derecho adquirido le atribuye potestad a la compañía para efectuar su registro ante las autoridades competentes de la República de Colombia, y como efecto directo de los contratos de vinculación para hacer uso, disposición, goce de esas 17 unidades de carga en el territorio de la República de Colombia.

En los actos administrativos proferidos por la Administración Local de Aduanas de Cúcuta, se vulneran esos derechos y se decide el decomiso del equipo de transporte, porque la sociedad Trasportes Especiales A.R.G. S.A. conforme se afirma en ellos, no pueden hacer disposición de las 17 unidades de carga en el territorio de la República de Colombia, ni efectuar el registro de las mismas ante las autoridades competentes de la Nación, ni hacer tránsito, ni hacer circulación, ni operaciones o actividades de transporte en la aduana de cruce de frontera constituida por la jurisdicción del municipio de Cúcuta, ni en el cruce de frontera, definidos por el parágrafo del articulo 44 del decreto 2685 de 1999.





Artículo 158 de la Decisión 399: “Los Países Miembros permitirán la salida y el ingreso temporal en su territorio de los vehículos habilitados y de las unidades de carga, debidamente registrados, así como de los contenedores y tanques, con suspensión del pago de los gravámenes e impuestos a la exportación o importación, cuando tales vehículos, unidades de carga, contenedores y tanques se encuentren realizando transporte internacional, o circulen por él como consecuencia de éste”

Artículo 4° de la misma Decisión: “Los Países Miembros acuerdan homologar las autorizaciones y los documentos de transporte y eliminar toda medida restrictiva que afecte o pueda afectar las operaciones de transporte internacional”

Articulo 370 del Decreto 2685 de 1999: “Para la realización del tránsito aduanero internacional se aplicará lo previsto en las Decisiones 327 y 399 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena o las normas que las sustituyan, modifiquen o adicionen y en lo pertinente, lo dispuesto en el presente capítulo”

 


La norma superior autoriza la salida y el ingreso temporal del territorio de la República de Colombia, de los vehículos habilitados y de las unidades de carga, y excluye el territorio o espacio formado por esa norma superior con la creación de la aduana de cruce de frontera, y el cruce de frontera.

Por ministerio de la norma superior, el transportista autorizado está facultado para transitar o circular en esa zona especial, sin necesidad de que los vehículos y las unidades de carga se encuentren registrados ante los organismos competentes de los países miembros de la Comunidad Andina de Naciones. Por eso, se les prohíbe eliminar toda medida restrictiva que afecta o pueda afectar las operaciones de transporte internacional.

En los actos administrativos acusados. Se dispuso el decomiso de las 17 unidades de carga, porque la sociedad Transportes Especiales A.R.G. S.A., efectuó en la aduana de cruce de frontera y en el cruce de frontera, la operación de transporte consistente en el tránsito de esas 17 unidades de carga, de la frontera de Venezuela a la frontera de éste país con la República de Colombia.


Señaló, además, que las 17 unidades de carga fueron matriculadas en la República Bolivariana de Venezuela, y que las mismas son definidas como vehículos por la Ley 769 de 2002, por lo que la sociedad Transportes Especiales A.R.G. S.A. no introdujo mercancías de procedencia extranjera con el fin de permanecer con ellas de manera indefinida en el territorio aduanero nacional. Igualmente, indicó que los actos administrativos acusados vulneran el principio de la buena fe establecido en el artículo 83 de la C.P., ya que las mencionadas unidades de carga hicieron transito a la luz del día de Venezuela a Colombia por el Puente Francisco de Paula Santander, con la colaboración de funcionarios de la Administración Local de Aduanas de Cúcuta.


Finalmente, precisó que el perjuicio causado con los actos demandados se deriva del hecho de que la sociedad actora no podrá usar las 17 unidades de carga para prestar el servicio de transporte internacional de carga por carretera.


II.- El auto recurrido

El Tribunal, luego de precisar los requisitos para decretar la medida deprecada cuando se actúa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, consideró que en el presente asunto no es procedente la solicitud de suspensión provisional de los actos demandado, por lo que la denegó, de acuerdo con lo siguiente:


...
En virtud de lo anterior y para resolver la solicitud de suspensión de los actos acusados es del caso precisar, que la Constitución en su artículo 238 consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.
...
En primer termino se invocan como desconocidos con la expedición de los actos administrativos, los preceptos 29, 13 y 58 inciso 1 del Estatuto Superior. Sin embargo, se observa por parte de esta Sala, de acuerdo a los argumentos expresados por la parte actora en el concepto de la solicitud de suspensión, al referirse a los artículos mencionados de la Carta, que estos no revisten violación palmaria entre las normas mencionadas y el acto acusado, toda vez que los preceptos de carácter Constitucional no producen vulneración directa, por cuanto los cánones Constitucionales son desarrollados a través de las normas legales y reglamentarias.
...
Ahora bien, si observamos la controversia planteada en el concepto de la violación de la solicitud de suspensión provisional esta va dirigida de un lado, a que se suspendan los actos acusados con fundamento en que la administración no podía decomisar los respectivos furgones toda vez que la Empresa de Transportes especiales ARG, había realizado contrato de vinculación y según ese fundamento para efectos de realizar operaciones de transporte internacional las 17 unidades de carga se encontraban adheridas a la respectiva empresa- que por cierto, tienen domicilio en Venezuela-, lo que conlleva a que para efectos de realizar operaciones de transporte en los países de la comunidad y de acuerdo a la Decisión 399 de 1997 y estando habilitada la empresa para ello, no podía la administración y en zona de frontera, decomisar los respectivos remolques.
Por el contrario si observamos los actos acusados (FL 307 a 314 y 359 a 372), la DIAN - ADUANA DE CUCUTA, considera que habiéndose reexportado legalmente los remolques hacia la Republica Bolivariana de Venezuela y no estando estos matriculados en este país, ni contrato con el registro allí mismo, estas unidades de carga no pueden cobijarse por las excepciones sobre el cumplimiento de los requisitos inherentes a la importación de mercancías procedentes de país extranjero y por lo tanto es procedente la aplicación de la normatividad aduanera nacional respecto de las mercancías que se encuentran en zona secundaria aduanera del territorio aduanero nacional, es decir, demostrar que la mercancía de procedencia extranjera se encuentra amparada con una planilla de envió, factura de nacionalización o declaración de régimen aduanero.
De igual forma también considera la administración productora de los actos acusados que siendo las unidades de carga del país miembro de origen que es en este caso Venezuela, es requisito que las respectivas unidades hayan sido habilitadas y registradas en dicho país para que puedan ser reconocidas por otros países miembros como aptos para el transporte internacional.
Teniendo en cuenta las normas que se invocan y que los actos acusados con sus fundamentos de jure, ordenaron el decomiso de los 17 remolques pertenecientes a la Empresa de Transportes Especiales ARG de Venezuela CHA, es del caso inferir haciendo por supuesto un análisis en conjunto de las normas que se aducen como violadas de ipso, puesto que la Resolución #0013 del 05 de enero de 2002, proferida por la División Jurídica de la Administración Local de Aduanas de Cúcuta y la Resolución 2068 del 25 de septiembre de 2003, proferida por la División de Liquidación de la Administración Local de Aduanas de Cúcuta, por medio de las cuales se decretó el decomiso de unas unidades de carga , tiene como fundamento que las unidades de carga no podían cobijarse por las excepciones sobre el cumplimiento de los requisitos inherentes a la importación de mercancías procedentes de país extranjero y que por tal razón debían sujetarse a la aplicación de la normatividad aduanera nacional respecto de las mercancías que se encuentran en zona secundaria aduanera del territorio aduanero nacional, y en este sentido por ser ese el punto de la controversia de los actos acusados en contraposición de lo que expresa el demandante, el cual señala que con la introducción de los remolques se iba a hacer transporte internacional, se observa que hay pugna de criterios aspecto que debe entrar a dilucidarse después de realizar un estudio cuidadoso y profundo del tema y acudir a otras normas que le sean aplicables al caso concreto, cuestión que no debe hacerse en este momento procesal, así como informarse de las pruebas que sean allegadas al proceso y que fundamenten las teorías expresadas por alguna de las partes en litigio.
...
Finalmente, y en relación a que el requerimiento fue formulado fuera del término que dispone el Artículo 509 del Decreto 2685 de 1999, las Sala cree que también este argumento debe ser estudiado en el fondo del asunto, toda vez que se debe examinar el procedimiento de formación de los Actos Administrativos y para ello debe hacerse también un estudio detenido de la normatividad reguladora a efectos de determinar si los actos cumplieron con los rituales procedimentales para su expedición.” (fls. 490 a 496 – mayúsculas sostenidas del texto original).


II.- El recurso de apelación

Inconforme con la anterior decisión la parte actora la apeló con el fin de que sea revocada, señalando como fundamento de esa petición las siguientes razones:


Aduce que en los escritos obrantes en el plenario, se puede observar que la demandante incorporó a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en memorial separado, la petición de suspensión provisional de los actos acusados, y en escrito posterior, la adicionó, escribiendo en el cuadro de confrontación de las normas superiores con la decisión administrativa demandada, los artículos 507, 508 y 509 del Decreto 2685 de 1999 o Estatuto Aduanero; pese a ello, el Tribunal no realizó la confrontación ordenada por el numeral 2º del inciso 1º del artículo 152 del C.C.A.
Afirma que a simple vista, al efectuar el cotejo del artículo 29 de la Constitución Política y los artículos 507, 508 y 509 del Estatuto Aduanero con la resolución censurada, se percibe la vulneración de las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión provisional, por lo que vulnera la regla del debido proceso el argumento del a quo, según el cual “En primer término se invocan como desconocidos con la expedición de los actos administrativos, los preceptos 29, 13 y 58 inciso 1 del Estatuto Superior. Sin embargo, se observa por parte de esta Sala, de acuerdo a los argumentos expresados por la parte actora en el concepto de la solicitud de suspensión, al referirse a los artículos mencionados de la Carta, que estos no revisten violación palmaria entre las normas mencionadas y el acto acusado, toda vez que los preceptos de carácter Constitucional, no producen vulneración directa, por cuanto los cánones Constitucionales son desarrollados a través de las normas legales y reglamentarias.”

Precisa que conforme a la jurisprudencia constitucional, el acto administrativo viola directamente las normas constitucionales cuando es incompatible con sus postulados, sin requerirse, para que se produzca esa violación de manera directa e inmediata, de normas legales o reglamentarias que consagren un derecho o establezcan un procedimiento.


Destaca, en ese orden, que lo actos administrativos demandados son incompatibles con la regla del debido proceso establecida en el artículo 29 de la C.P., por haber sido proferidos sin cumplimiento a plenitud de las formas establecidas por el Decreto 2685 de 1999 para el decomiso de la mercancía, como quiera que a la sociedad demandante no se le practicó requerimiento aduanero y el practicado fue extemporáneo; por consiguiente, la violación de la Constitución se produce en forma directa e inmediata, y no a través de las normas que establecen el procedimiento, pues, precisamente el amparo constitucional del debido proceso, es garantía de su cumplimiento, en forma que, de no ser cumplido o de no observarse a plenitud las formas que le son propias, se viola directamente la Carta, tal como ocurrió en este caso.
Señala que en la petición de suspensión provisional que a la sociedad Transportes Especiales ARG S.A. no se le practicó requerimiento especial aduanero, y que el requerimiento efectuado se hizo a una sociedad extranjera y por fuera del termino estipulado en el artículo 509 del Estatuto Aduanero.
Advierte, en ese sentido, que el simple cotejo del acto administrativo con lo dispuesto en los artículos 507, 508 y 509 del citado Estatuto, muestra que contraría de manera, ostensible, flagrante o manifiesta sus disposiciones, sin que sea necesario por parte del juez administrativo realizar un estudio de fondo, ya que dicha infracción es evidente de la comparación sencilla entre el acto acusado y las normas citadas; en efecto, para establecer que el requerimiento especial aduanero fue proferido fuera de la oportunidad señalada en el artículo 509 referido, basta con observar que se haya expedido treinta (30) días después de establecida la presunta comisión de una infracción administrativa aduanera, o que sean surtidos los trámites de aprehensión, reconocimiento y avalúo de una mercancía, o sean identificadas las causales que dan lugar a la expedición de liquidaciones oficiales.
Puntualiza que está probado en la solicitud de suspensión provisional que el requerimiento especial aduanero no fue expedido a la sociedad actora, y que el efectuado para sustentar el decomiso, fue expedido extemporáneamente; y que al cotejar esa actuación con las prescripciones del artículo 29 Superior, se produce de manera clara y ostensible su contrariedad con las reglas del debido proceso, sin requerirse de mayor esfuerzo argumentativo para llegar a esa conclusión.
Anota que no tienen sustento fáctico ni jurídico el argumento del Tribunal, conforme al cual “Finalmente y en relación a que el requerimiento fue formulado fuera del término que dispone el artículo 509 del Decreto 2685, la Sala cree que también este argumento debe ser estudiado en el fondo del asunto, toda vez que se debe examinar el procedimiento de formación de los actos administrativos y para ello debe hacerse también un estudio detenido de la normatividad reguladora a efectos de determinar si los actos cumplieron con los rituales procedimentales para su expedición.”
Estima que en ningún momento el carácter del artículo 509 del Decreto 2685 de 1999 le imprime al juez administrativo el deber de “examinar el procedimiento de formación de los actos administrativos”, para establecer la extemporaneidad en la expedición del requerimiento especial aduanero, ni mucho menos el deber de hacer “...también un estudio detenido de la normatividad reguladora a efectos de determinar si los actos cumplieron con los rituales procedimentales para su expedición.”.
Afirma que la violación flagrante del citado artículo 509 es motivo suficiente para que el Tribunal accediera a la solicitud de suspensión provisional, y que lo mismo ocurre respecto del artículo 29 de la Decisión 399 del Acuerdo de Cartagena, que establece, sin que al interprete le quede ninguna facultad, que la identificación utilizada por un país miembro para los vehículos matriculados en ese país (placas u otras identificaciones específicas), y que se use en vehículos habilitados y en las unidades de carga, será reconocida como válida en los demás países miembros por los cuales estos vehículos o unidades transiten.
Indica que los artículos 1º de la Decisión 399 del acuerdo de Cartagena y 44 del Decreto 2685 de 1999, estatuyen en forma clara y expresa la habilitación en los países miembros de la Comunidad Andina en su frontera común del “cruce de frontera” para la circulación de personas, mercancías y vehículos.
Advierte que tampoco se requiere acudir a un profundo estudio para establecer en el artículo 158 de la Decisión 399 del Acuerdo de Cartagena, la exclusión del territorio o espacio integrado por la aduana de cruce de frontera y el cruce de frontera, y que el precepto autoriza la salida de ese territorio o espacio y consecuencialmente el ingreso temporal al territorio de la República de Colombia, de los vehículos habilitados y de las unidades de carga.
Destaca, finalmente, que la vulneración del principio de la buena fe salta a la vista sin necesidad de acudir a extensos estudios constitucionales, ya que las 17 unidades de carga “... hicieron tránsito a la luz del día de Venezuela a Colombia por el Puente Internacional Francisco de Paula Santander, con la autorización del señor Orlando Serrato y sus colaboradores, funcionarios de la Administración Local de Aduanas de Cúcuta.”

III.- Las Consideraciones



1.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.
El artículo 152 del C.C.A. señala que además de ser solicitada de manera expresa y por escrito, antes de que sea admitida la demanda, para decretar la suspensión provisional de acto administrativo demandado es necesario que el mismo viole manifiestamente la norma superior en que se fundamente la petición, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud y, si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.
En efecto, debe precisarse que la procedencia de la suspensión provisional supone que la infracción normativa aparezca evidente, palmaria u ostensible, esto es, que se advierta sin necesidad de mayores elucubraciones, reflexiones o ejercicios de argumentación jurídica por parte del juez, pues, de lo contrario, si se trata de una cuestión que requiera un análisis sustancial o de fondo, la decisión deberá adoptarse en la sentencia luego de surtido el debate procesal correspondiente.
2.- En este caso, se solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones números 2068 del 25 de septiembre de 2003 y 0013 del 5 de enero de 2004 y, proferidas, respectivamente, por la División de Liquidación y la División Jurídica de la Administración Local de Aduanas de Cúcuta, mediante las cuales se decomisó una mercancía a favor de la Nación, y se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra esa decisión, en el sentido de confirmarla, actos administrativos éstos demandados en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
3.- Las normas invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión provisional establecen lo siguiente:

A) Constitución Política

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.



El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.”
Artículo 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
...”
B) Decreto 1344 de 1970 “Por el cual se expide el Código Nacional de Transito Terrestre”2

Artículo 90. Las autoridades de tránsito expedirán permiso especial hasta por sesenta (60) días, mientras se hace la inscripción y expide la licencia, en los siguientes casos:



1. Para trasladar el vehículo importado del puesto de llegada al lugar donde se entregarán los documentos de registro y la licencia de tránsito.

2. Para trasladar el vehículo fabricado o ensamblado en Colombia de la fábrica o planta al lugar donde se presentará la solicitud de registro y licencia de tránsito.

3. Para transitar, mientras se le registra y se obtiene la licencia de tránsito.”

C) Ley 191 de 1995 “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera”
Artículo 4º. Para efectos de la presente Ley, se entenderán como:
...

b) Unidades especiales de desarrollo fronterizo. Aquellos municipios, corregimientos especiales y áreas metropolitanas pertenecientes a las Zonas de Frontera, en los que se hace indispensable crear condiciones especiales para el desarrollo económico y social mediante la facilitación de la integración con las comunidades fronterizas de los países vecinos, el establecimiento de las actividades productivas, el intercambio de bienes y servicios, y la libre circulación de personas y vehículos;

 

...”


D) Ley 336 de 1996 o Estatuto General de Transporte
Artículo 6º. Por actividad transportadora se entiende un conjunto organizado de operaciones tendientes a ejecutar el traslado de personas o cosas, separada o conjuntamente, de un lugar a otro, utilizando uno o varios Modos, de conformidad con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes basadas en los Reglamentos del Gobierno Nacional.”
E) Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”
Artículo 41. Vehículo Extranjeros. Los vehículos registrados legalmente en otros países, que se encuentren en el territorio nacional, podrán transitar durante el tiempo autorizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, teniendo en cuenta los convenios internacionales y la Ley de fronteras sobre la materia.

 

El Gobierno Nacional reglamentará el servicio público de transporte en la zona de frontera.”


F) Decreto 2685 de 1999 “Por el cual se modifica la legislación aduanera”
Articulo 44. Habilitación de Cruces de Frontera Terrestres. La habilitación de los lugares para el ingreso y salida de mercancías por vía terrestre comprenderá, además del cruce de frontera, la vía o vías permitidas para el traslado de las mercancías bajo control aduanero, hasta el lugar determinado por la Aduana para el cumplimiento de las formalidades aduaneras inherentes a la entrada y salida de mercancías del territorio aduanero nacional, tales como: entrega e incorporación de documentos al sistema informático aduanero; reconocimiento físico, cuando a dicha diligencia hubiere lugar y, la revisión de precintos, unidades de carga y medios de transporte.
Parágrafo. Los cruces de frontera a que se refiere el artículo 7o. de la Decisión 271 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena y los que se aprueben bilateralmente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9o. de la citada Decisión, se entenderán habilitados para el ingreso y salida del territorio aduanero nacional de mercancías bajo control aduanero.”
Artículo 370. Transito Aduanero Internacional. Para la realización del tránsito aduanero internacional se aplicará lo previsto en las Decisiones 327 y 399 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena o las normas que las sustituyan, modifiquen o adicionen y en lo pertinente, lo dispuesto en el presente Capítulo.”
Artículo  507. Requerimiento Especial Aduanero. La autoridad aduanera podrá formular Requerimiento Especial Aduanero para proponer la imposición de sanción por la comisión de infracción administrativa aduanera, o para definir la situación jurídica de la mercancía cuando se configure una causal de aprehensión, o para formular Liquidación Oficial de Corrección y de Revisión de Valor.
Surtida la diligencia de reconocimiento y avalúo, y durante el término señalado para responder el Requerimiento Especial Aduanero, el interesado podrá constituir garantía en reemplazo de aprehensión de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del presente Decreto.”
Artículo  509. Termino para la formulación del requerimiento especial aduanero y contenido del mismo. Establecida la presunta comisión de una infracción administrativa aduanera, o surtidos los trámites de aprehensión, reconocimiento y avalúo de una mercancía, o identificadas las causales que dan lugar a la expedición de Liquidaciones Oficiales; la autoridad aduanera dispondrá de treinta (30) días para formular Requerimiento Especial Aduanero, el cual deberá contener como mínimo: la identificación del destinatario del requerimiento; relación detallada de los hechos u omisiones constitutivos de la infracción aduanera o propuesta de Liquidación Oficial, causal de aprehensión y avalúo de la mercancía; las pruebas practicadas, las normas presuntamente infringidas, término para dar respuesta al Requerimiento y sanción que se propone, si procede. “

G) Código de Comercio

Artículo 824. Los comerciantes podrán expresar su voluntad de contratar u obligarse verbalmente, por escrito o por cualquier modo inequívoco. Cuando una norma legal exija determinada solemnidad como requisito esencial del negocio jurídico, este no se formará mientras no se llene tal solemnidad.”


Artículo 983. Las empresas de transporte son de servicio público o de servicio particular. El Gobierno fijará las características de las empresas de servicio público y reglamentará las condiciones de su creación y funcionamiento. Las empresas de servicio público someterán sus reglamentos a la aprobación oficial y, si no prestan el servicio en vehículos de su propiedad, celebrarán con los dueños de éstos el respectivo contrato de vinculación, conforme a las normas reglamentarias del transporte.
…”

Artículo 983. (inciso final). Las empresas de servicio público someterán sus reglamentos a la aprobación oficial, y sino prestan el servicio en vehículos de su propiedad celebrarán con los de estos el respectivo contrato de vinculación, conforme a las normas reglamentarias del transporte”
H) Decisión 399 (17 de enero de 1997) de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, sobre Transporte Internacional de Mercancías por Carretera, sustitutoria de la Decisión 257
Artículo 1. Para la aplicación de la presente Decisión y de las demás normas comunitarias que regulan el transporte internacional de mercancías por carretera entre países del Acuerdo de Cartagena, se entiende por:
Aduana de Cruce de Frontera, aquella ubicada en los cruces de frontera habilitados por los Países Miembros, que no siendo aduana de partida ni de destino, interviene en el control de las mercancías transportadas, de los vehículos habilitados y de las unidades de carga que se encuentran en operación de transporte o de tránsito aduanero internacional.
Cruce de Frontera, el paso habilitado por los Países Miembros en su frontera común para la circulación de personas, mercancías y vehículos.
Vehículo Vinculado, el camión o tracto camión y el remolque o semi-remolque de propiedad de un tercero que el transportista autorizado incorpora a su flota, para ser utilizados en el transporte internacional de mercancías por carretera.”
Artículo 4. Los Países Miembros acuerdan homologar las autorizaciones y los documentos de transporte y eliminar toda medida restrictiva que afecte o pueda afectar las operaciones de transporte internacional.”
Artículo 29. La identificación utilizada por un País Miembro para los vehículos matriculados en ese país (placas u otras identificaciones específicas), y que se use en los vehículos habilitados y en las unidades de carga, será reconocida como válida en los demás Países Miembros por los cuales estos vehículos o unidades transiten.
Los Países Miembros no exigirán que los vehículos y unidades de carga que transiten su territorio prestando el servicio de transporte internacional o como consecuencia de éste, utilicen distintivos especiales o adicionales a los señalados en el párrafo anterior.”
Artículo 57. El transporte internacional se efectuará en vehículos habilitados (camión o tracto-camión) y en unidades de carga (remolque o semi-remolque), los que deberán registrarse ante los organismos nacionales de transporte y aduana de los Países Miembros por cuyo territorio vayan a prestar el servicio.”
Artículo 62 .La habilitación y registro de los camiones o tracto-camiones, así como el registro de las unidades de carga, será pedido junto con la solicitud de otorgamiento del Certificado de Idoneidad.
Además, el transportista autorizado en cualquier momento podrá solicitar la habilitación y registro de nuevos vehículos y el registro de nuevas unidades de carga, así como la modificación de las características señaladas en el literal b) del artículo 63.”
Artículo 158. Los Países Miembros permitirán la salida y el ingreso temporal en su territorio de los vehículos habilitados y de las unidades de carga, debidamente registrados, así como de los contenedores y tanques, con suspensión del pago de los gravámenes e impuestos a la exportación o importación, cuando tales vehículos, unidades de carga, contenedores y tanques se encuentren realizando transporte internacional, o circulen por él como consecuencia de éste.
Lo establecido en el párrafo anterior comprende también a los equipos necesarios a ser utilizados en los vehículos habilitados y unidades de carga que se porten y que consten en una relación elaborada por el transportista; así como el tanque auxiliar de combustible que forme parte de la estructura del camión o tracto-camión, siempre que no altere su diseño original.”

4.- Pues bien, la Sala confirmará el auto apelado, pues ciertamente a partir solo de la confrontación del acto acusado con el ordenamiento superior supuestamente infringido, no se advierte prima facie que exista una vulneración flagrante y ostensible del mismo que haga procedente en este momento la medida de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado.
En efecto, debe precisarse, en primer lugar, que las normas constitucionales que se aducen como infringidas3 por las resoluciones demandadas son preceptos de contenido general, impersonal y abstracto, por lo que, contrario a lo afirmado por la sociedad apelante, para determinar si las mismas resultan transgredidas por aquellos se requiere de un análisis sustancial en el que resulta necesario acudir al desarrollo que de las mismas se haya hecho en la ley o en el reglamento, en este caso, en la normativa que consagra el procedimiento para la definición de la situación jurídica de las mercancías contenido en el Decreto 2685 de 1999; ese estudio jurídico, lógicamente, no es propio de esta etapa procesal, sino que debe ser acometido al momento de dictar sentencia.
En segundo término, es claro que los argumentos en los que se sustenta la petición de suspensión provisional no permiten efectuar la confrontación directa que reclama el artículo 152 del C.C.A., como quiera que ellos se endilga a la Administración presuntas irregularidades que habrían concluido en la vulneración del derecho al debido de la parte actora y en el desconocimiento de la presunción de buena fe respecto de ella, como por ejemplo que el requerimiento especial aduanero se profirió por fuera del término establecido en el artículo 509 del Decreto 2685 de 1999, lo cual sólo puede ser verificado una vez se revisen los antecedentes administrativos de los actos demandados, las normas que sirvieron de fundamento a su expedición y el material probatorio allegado al expediente.

El anterior análisis, se repite, no es propio de esta etapa procesal, pues se debe acometer al momento de dictar el fallo a través del cual se decida la instancia.


Ahora bien, es pertinente señalar que en el memorial de adición a la solicitud de suspensión provisional la sociedad demandante no incluyó como fundamento jurídico de la misma lo dispuesto en el artículo 508 del Decreto 2685 de 1999, razón por la cual el Tribunal no se pronunció al respecto.
En relación con lo dispuesto en los artículos 507 y 509 ibídem, estos sí invocados por la demandante como sustento de su petición, en principio, no encuentra la Sala que exista manifiesta infracción de éstos por parte de las resoluciones demandadas, en primer lugar, porque claramente se observa en ellas que el requerimiento especial aduanero que dio origen a la decisión cuestionada fue formulado a la sociedad Transportes Especiales ARG S.A.4 y, en segundo término, porque, como antes se dijo, se para establecer la violación alegada es pertinente el examen de los antecedentes de los actos acusados para determinar, entre otras cosas, hasta qué fecha disponía la autoridad administrativa para expedir el requerimiento especial aduanero que dio lugar a la decisión de decomiso de la mercancía aprehendida a la demandante.
De otra parte, se descarta la prosperidad de la medida provisional en el hecho de que la misma se funda en la presunta violación de normas supranacionales, respecto de las cuales es pertinente definir su aplicación en este caso, para así mismo determinar el contenido y alcance de las posibles excepciones que, según la parte demandante, tendría el cumplimiento de la normativa aduanera nacional al estar frente a un asunto de transporte internacional de mercancías por carretera; lo anterior supone un análisis sustancial propio de la decisión de fondo que resuelva la controversia sometida a juzgamiento.
En tales condiciones, entonces, se confirmará el auto apelado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE:
1.- CONFÍRMASE el auto apelado.
2.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 22 de marzo de 2007.


MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA





1 Inicialmente presentó esta solicitud el 5 de mayo de 2004 (fls. 392 a 398) y posteriormente, el 4 de julio de 2004, la adicionó para incluir otras disposiciones que estima vulneradas con los actos acusados (fls. 458 a 462).

2 En el artículo 170 de la Ley 769 de 2002 se derogó expresamente este decreto.

3 Artículos 13 y 29 de la C.P., relativos, respectivamente, al derecho a la igualdad y al derecho al debido proceso.

4 Fl. 3 de la Resolución núm. 2068 del 25 de septiembre de 2003 (fl. 309 cdno. 1).


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