Contradicción de tesis 293/2011



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Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:

I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;

[…].
Así, la literalidad de la propia disposición también permite concluir que el artículo 1° constitucional amplió el catálogo de derechos humanos previsto materialmente en la Constitución para comprender también aquéllos reconocidos en tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. Al respecto, este Tribunal Pleno considera que esas conclusiones preliminares se refuerzan si se compara este primer sentido o alcance normativo del artículo 1º constitucional con el texto de otros artículos constitucionales, especialmente los reformados en junio de dos mil once. Dentro de la reforma constitucional en materia de derechos humanos se introdujeron dos modificaciones adicionales que resultan especialmente significativas para entender la conformación del nuevo parámetro de regularidad constitucional, a saber, las modificaciones a los artículos 15 y 105, fracción II, inciso g) de la Constitución:
Artículo 15. No se autoriza la celebración de tratados para la extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan tenido en el país donde cometieron el delito, la condición de esclavos; ni de convenios o tratados en virtud de los que se alteren los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

[…]

II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:



[…]

g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

[…]
Antes de la multicitada reforma, el artículo 15 constitucional prohibía la celebración de tratados internacionales que permitieran la alteración –entendida como afectación– de los derechos humanos establecidos en la Constitución. A partir de la reforma constitucional, tampoco se autoriza la celebración de tratados internacionales que alteren los derechos humanos reconocidos en tratados internacionales.
Por otra parte, el artículo 105, fracción II, inciso g) constitucional reconocía legitimación a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para promover acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes y de tratados internacionales por la violación a derechos humanos consagrados en la Constitución. El cambio que introdujo la reforma constitucional consiste en ahora también se admite la procedencia de este tipo de acciones en contra de leyes y tratados que vulneren los derechos humanos reconocidos en tratados internacionales.
En esta línea, partiendo de la base de que las reformas constitucionales no alteraron el régimen constitucional de los tratados internacionales en general –con independencia de su materia–, resulta indefectible concluir que lo único que se modificó fue el régimen constitucional de las normas internacionales de derechos humanos, las cuales se integraron al parámetro de control de regularidad cuya fuente es la propia Constitución. Sólo así se puede explicar que tanto el artículo 15 como el artículo 105, fracción II, inciso g), permitan la posibilidad de efectuar un control de la validez de tratados internacionales adoptando como parámetro para dicho estudio a los derechos humanos reconocidos en otros tratados internacionales.
En efecto, los dos artículos en comento permiten que la validez de los tratados internacionales se determine por su conformidad o no contravención con ciertas normas que integran, en ese sentido, un parámetro de control de su regularidad normativa. A partir de la reforma constitucional, las normas jurídicas que integran dicho parámetro de control son los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte.
Esto implica que la validez material de un tratado internacional pueda estudiarse adoptando como parámetro de control a los derechos humanos reconocidos en otro tratado internacional. Por consiguiente, resulta evidente que una interpretación sistemática de los artículos reformados conduce a la ineludible conclusión de que existen normas internacionales que, por reconocer derechos humanos, adquieren un papel o rol preponderante dentro de nuestro ordenamiento jurídico, al convertirse en parte integrante del parámetro de control de regularidad conforme al cual se estudia la validez del resto de las normas jurídicas que conforman el ordenamiento jurídico mexicano. Sólo así puede entenderse que la Constitución permita el control de la regularidad de tratados internacionales con base en normas cuyo origen normativo son otros tratados internacionales.
Ahora bien, adicionalmente a la interpretación gramatical y sistemática, este Pleno considera que si se analiza cuál fue la intención y finalidad del Poder Reformador al aprobar la reforma en comento también se llega a la conclusión de que las normas de derechos humanos, con independencia de su fuente, constituyen un parámetro de regularidad constitucional que sirve para dar coherencia y unidad al ordenamiento jurídico en casos de antinomias o lagunas normativas.
En esta línea, de diversos dictámenes de las Comisiones de ambas Cámaras del Congreso de la Unión que participaron en el proceso de reforma, en tanto expresiones de la voluntad del Poder Reformador de la Constitución, se puede apreciar que las modificaciones de seis y diez de junio de dos mil once tuvieron la intención de reconocer el carácter constitucional de todas las normas de derechos humanos, sin importar que su fuente sea la propia Constitución o los tratados internacionales, a efecto de que los operadores jurídicos las utilicen para interpretar el sistema normativo mexicano, erigiéndose así como parámetro de control de regularidad constitucional.
En el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados del veintitrés de abril de dos mil nueve, se establece que el Poder Reformador buscaba aprovechar la oportunidad histórica “para otorgar a los derechos humanos un lugar preferente en la Constitución”, de manera que no existiese “distinción entre los derechos humanos reconocidos en la Constitución y los derechos reconocidos por el Estado mexicano vía los tratados internacionales”.27
Por su parte, en el dictamen del siete de abril de dos mil diez de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos del Senado de la República, con opinión de la Comisión Especial de Reforma del Estado, sostuvieron que emitían dictamen favorable “para que se apruebe la reforma a los artículos 1°, 3°, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se eleven a rango constitucional los derechos humanos con lo que se amplía su reconocimiento y protección en nuestro país”28 (énfasis añadido).
En este orden de ideas, en dicho documento se afirmó que de aprobarse la enmienda se establecería un amplio reconocimiento a los derechos humanos “dándoles carácter constitucional a todos, con lo que deben considerarse incluidos, tanto los que se encuentran expresamente reconocidos en el texto constitucional, como los consagrados en los tratados internacionales de los que México sea parte” (énfasis añadido). Así, dentro de las consideraciones del dictamen para llegar a esa conclusión, encontramos que se afirmó que el cambio de denominación del Capítulo I del Título Primero de la Constitución resultaba plausible “atendiendo a que se incorporan y elevan a rango constitucional los derechos humanos” (énfasis añadido).
Una vez establecido por el Poder Reformador que no existe distinción entre los derechos humanos en atención a su fuente, éste también reconoció que los derechos humanos en su conjunto constituyen un parámetro de control de regularidad constitucional. En este sentido, por ejemplo, en el dictamen del quince de diciembre de dos mil diez de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados, se sostiene que “al momento de interpretar las normas relativas a los derechos humanos, no solamente será la Constitución su único referente, sino que además, deberá acudirse a lo establecido en los tratados internacionales”.29 De esta forma, como se afirma en el dictamen del veintitrés de marzo de dos mil once de dichas Comisiones de la Cámara de Diputados, “cualquier persona puede hacer exigible y justiciable de manera directa todo el catálogo de derechos hasta ahora reconocidos”.30
Como se afirma también en el dictamen del ocho de marzo de dos mil once de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos del Senado de la República, con opinión de la Comisión Especial de Reforma del Estado, no sólo los derechos humanos contenidos en “tratados internacionales de derechos humanos” constituyen ese parámetro de control de regularidad constitucional, sino todos aquellos derechos humanos contenidos en los tratados internacionales, toda vez que “puede darse el caso de que se reconozca y garantice algún derecho fundamental en instrumentos internacionales que no estén referidos específicamente a normar derechos humanos, con lo cual la protección de los derechos […] se ampliaría”.31
Por otro lado, del procedimiento legislativo que concluyó con la reforma constitucional al juicio de amparo del seis de julio de dos mil once, también se desprende la conclusión de que los derechos humanos contenidos en tratados internacionales obligan a todas las autoridades dentro del sistema jurídico mexicano, por lo que constituyen, junto con los derechos humanos constitucionales, parámetros de control de regularidad constitucional, los cuales son justiciables a través del amparo independientemente de que su fuente sea un tratado internacional.
En efecto, en el dictamen del diez de diciembre de dos mil nueve de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores se estableció que “a pesar de que existe una norma constitucional que avala la justiciabilidad de los derechos conferidos por los tratados internacionales suscritos por nuestro país, resulta de la mayor importancia dejar claro en nuestra Ley Fundamental que en materia de derechos humanos existen los mecanismos para hacer valer una violación al texto de dichos instrumentos internacionales”. Por ello, “dada la necesidad de constituir al juicio de amparo en un medio más eficiente de control de las actuaciones de las autoridades, [se pretende] ampliar el marco de protección de ese proceso extendiendo la materia de control”.32
En ese mismo dictamen se concluyó que “uno de los cambios más importantes que se proponen en la iniciativa guarda relación con el objeto de protección del juicio de amparo, el cual en sus orígenes estaba limitado a las garantías individuales y que hoy pretenden ampliar también a la protección de los derechos fundamentales contenidas en instrumentos internacionales ratificados por el Estado mexicano”, de forma que “habrá una ampliación de los contenidos normativos a los cuales deberán sujetarse y estar subordinadas las autoridades públicas”.33 En el mismo sentido, la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados en su dictamen del siete de diciembre de dos mil diez fue muy clara al concluir categóricamente que “se incorporan los instrumentos internacionales de derechos humanos como parámetro directo de protección del individuo”.34
Así, de un análisis del procedimiento legislativo se desprenden las siguientes conclusiones en relación con la intención y finalidad del Constituyente al aprobar las reformas en comento: (i) se buscaba que los derechos humanos, independientemente de que su fuente sea la Constitución o los tratados internacionales, conformaran un solo catálogo de rango constitucional; (ii) se pretendió que el conjunto de los derechos humanos vincule a los órganos jurisdiccionales a interpretar no sólo las propias normas sobre la materia, sino toda norma o acto de autoridad dentro del ordenamiento jurídico mexicano, erigiéndose como parámetro de control de regularidad constitucional; y (iii) se sostuvo que no sólo las normas contenidas en los tratados internacionales de derechos humanos constituyen ese parámetro de regularidad constitucional, sino toda norma de derechos humanos, independientemente de que su fuente sea la Constitución, un tratado internacional de derechos humanos o un tratado internacional que aunque no se repute de derecho humanos proteja algún derecho de esta clase.

B. El expediente varios 912/2010
Al resolver el expediente varios 912/2010,35 este Tribunal Pleno estableció que el artículo 1º constitucional debe leerse e interpretarse de manera conjunta con lo que dispone el artículo 133 de la Constitución, de forma que los jueces prefieran “los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario establecidas en cualquier norma inferior” (párrafos 28 y 29).
Siguiendo esa misma línea, en dicho precedente se sostuvo que “el parámetro de análisis de este tipo de control [constitucional y convencional] que deberán ejercer todos los jueces del país, se integra” por los siguientes parámetros: (i) los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte; (ii) la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación; (iii) los criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de dicho tribunal internacional (párrafo 21).
Así, se concluyó que los jueces nacionales “deben inicialmente observar los derechos humanos establecidos en la Constitución Mexicana y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como los criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación al interpretarlos y acudir a los criterios interpretativos de la Corte Interamericana para evaluar si existe alguno que resulte más favorecedor y procure una protección más amplia del derecho que se pretende proteger” (párrafo 31).
En este sentido, este precedente, posterior a la reforma de junio de dos mil once, está en la línea de la interpretación gramatical, sistemática y originalista antes desarrollada.
C. Alcances del principio de supremacía constitucional
Como se ha venido señalando a lo largo de la presente sentencia, las normas de derechos humanos constituyen el parámetro de regularidad constitucional que deben atender todas las autoridades del Estado mexicano, en el sentido de que los actos que emitan con motivo de su función deben ser coherentes con el contenido de esas normas.
Así, la trascendencia del cambio de paradigma constitucional antes descrito conlleva la necesidad de replantear parcialmente el principio de supremacía constitucional, con base en los nuevos enfoques introducidos por las reformas constitucionales de junio de dos mil once. En efecto, tradicionalmente se ha entendido que el principio de supremacía constitucional comporta el encumbramiento de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento jurídico mexicano, lo que a su vez implica, entre otras cosas, que el resto de las normas jurídicas deben ser acordes a la misma, tanto en un sentido formal como material.
Si bien este entendimiento no ha cambiado, lo que sí ha evolucionado a raíz de las reformas constitucionales en comento es la configuración del conjunto de normas jurídicas respecto de las cuales puede predicarse dicha supremacía dentro de nuestro ordenamiento jurídico. Esta transformación se explica por la ampliación del catálogo de derechos humanos previsto dentro de nuestra Constitución, el cual evidentemente puede calificarse como parte del conjunto normativo que goza de esta supremacía constitucional. En este sentido, para este Tribunal Pleno defender los derechos humanos es defender la propia Constitución.
Como se ha expuesto anteriormente, el catálogo de derechos humanos comprende tanto los que se encuentran expresamente reconocidos en la Constitución como aquéllos contemplados en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano. En este orden de ideas, la supremacía constitucional se predica de todos los derechos humanos incorporados al ordenamiento mexicano, en tanto forman parte de un mismo catálogo o conjunto normativo. Esta conclusión se refuerza con el mandato expreso del Poder Reformador de permitir que los derechos humanos de fuente internacional puedan ser empleados como parámetro de validez del resto de las normas jurídicas del ordenamiento jurídico mexicano, dentro de las cuales se incluyeron expresamente los propios instrumentos internacionales.
No obstante, la afirmación antes expuesta exige dar respuesta a la siguiente interrogante: ¿cómo es posible que una norma, cuya existencia y validez depende de la Constitución, establezca junto con normas constitucionales, el parámetro de control de la validez de todas las demás normas del ordenamiento jurídico?
La respuesta a esta interrogante requiere la disociación de dos momentos: (i) la incorporación de un tratado internacional al orden jurídico que tiene lugar a partir del cumplimiento de los requisitos formales de validez, los cuales se refieren fundamentalmente a la celebración del tratado internacional por el Presidente de la República y su ratificación por el Senado; y (ii) una vez incorporado al sistema jurídico, las satisfacción de los requisitos materiales de validez, que consisten básicamente en la conformidad del tratado con la Constitución, en el sentido general de que el contenido del instrumento internacional no contraríe las normas constitucionales y específicamente que no afecte los derechos humanos previstos en la propia Constitución y en otros tratados internacionales.
Estos dos momentos pueden reconducirse a la distinción entre dos dimensiones de la regularidad normativa propias de todo Estado constitucional: por un lado, lo que sería la “vigencia” o “existencia” de las normas, que hace referencia a la forma de los actos normativos y que es una propiedad que depende de la correspondencia con las normas formales sobre su producción; y por otro lado, la “validez material” o “validez propiamente dicha” que depende de la coherencia con las normas sustanciales sobre su producción.36
En esta línea, los requisitos de existencia o vigencia de los tratados internacionales están contemplados en los artículos 89,37 7638 y 133 constitucionales. Como ya se señaló, estos preceptos establecen que los tratados internacionales deben ser firmados por el Presidente de la República en su calidad de Jefe del Estado mexicano y aprobados por el Senado. Por otra parte, los requisitos de validez material se contemplan en los artículos 133 y 15 constitucionales. Estos artículos exigen, respectivamente, que los contenidos de los tratados internacionales “estén de acuerdo” con los contenidos en el texto constitucional y que no “alteren” los derechos humanos previstos en la propia Constitución y en otros tratados internacionales. Así, mientras el incumplimiento de los requisitos de forma conduciría a concluir que un tratado internacional no es derecho vigente en México, la no satisfacción de los requisitos materiales obligaría a declarar su invalidez.
Corresponde ahora determinar cuáles son estos requisitos materiales de validez que deben cumplir los tratados internacionales incorporados (o que se vayan a incorporar) al sistema jurídico mexicano. Mientras el artículo 133 constitucional impone a todos los tratados internacionales el requisito material de no contravenir o estar de acuerdo con las normas constitucionales, el artículo 15 constitucional contiene otro requisito de validez material de naturaleza especial, cuyo cumplimiento se exige únicamente respecto a los tratados internacionales que contengan normas de derechos humanos. La especialidad de este requisito radica en que sólo permite –autoriza– la celebración de tratados internacionales cuyo contenido no menoscabe el catálogo constitucional de derechos humanos, que comprende tanto a los de fuente constitucional como internacional, prohibición que coincide plenamente con el principio de progresividad –y su corolario de no regresividad– de los derechos humanos, reconocido en el tercer párrafo del artículo 1° constitucional.
En otras palabras, la conformidad de las normas internacionales de derechos humanos con la Constitución para efectos de su incorporación al ordenamiento jurídico interno se debe analizar bajo la regla especial del artículo 15 constitucional, entendida con los principios pro persona, de interpretación conforme y progresividad previstos en el artículo 1° constitucional, los cuales permiten el reconocimiento de nuevos derechos humanos, siempre y cuando esto no se traduzca en un detrimento al contenido y alcance de los derechos previamente reconocidos e integrantes del parámetro de control de regularidad constitucional.
De acuerdo con lo anterior, puede decirse que el requisito previsto en el artículo 133 constitucional refuerza la interpretación de que los tratados internacionales se encuentran en una posición jerárquica inferior a la Constitución, mientras que el requisito previsto en el artículo 15 constitucional garantiza que, con independencia de la jerarquía normativa del instrumento que las reconozca, las normas internacionales de derechos humanos, y no el tratado en su conjunto, se integren al parámetro de regularidad contenido en el artículo 1° constitucional. Así, las normas internacionales de derechos humanos que cumplan con el requisito material previsto en el artículo 15, pasarán a formar parte del catálogo constitucional de derechos humanos, desvinculándose del tratado internacional que es su fuente y, por lo tanto, de su jerarquía normativa, para gozar, en consecuencia, de supremacía constitucional en los términos previamente definidos.
Ahora bien, todas las consideraciones antes apuntadas permiten concluir a este Tribunal Pleno que las normas de derechos humanos contenidas en tratados internacionales y en la Constitución no se relacionan entre sí en términos jerárquicos. En efecto, una vez que un tratado es incorporado al orden jurídico, las normas de derechos humanos que éste contenga se integran al catálogo de derechos que funciona como un parámetro de regularidad constitucional, de tal suerte que dichas normas no pueden contravenir el principio de supremacía constitucional precisamente porque forman parte del conjunto normativo respecto del cual se predica la supremacía.
En esta línea, en caso de que tanto normas constitucionales como normas internacionales se refieran a un mismo derecho, éstas se articularán de manera que se prefieran aquéllas cuyo contenido proteja de manera más favorable a su titular atendiendo para ello al principio pro persona. Por otro lado, ante el escenario de que un derecho humano contenido en un tratado internacional del que México sea parte no esté previsto en una norma constitucional, la propia Constitución en su artículo 1º contempla la posibilidad de que su contenido se incorpore al conjunto de derechos que gozarán todas las personas y que tendrán que respetar y garantizar todas las autoridades y, conforme a los cuales, deberán interpretarse los actos jurídicos tanto de autoridades como de particulares a efecto de que sean armónicos y coherentes con dichos contenidos fundamentales.
Si bien todos los tratados internacionales deben ajustarse a los procedimientos de incorporación previstos en el ordenamiento jurídico a efecto de determinar su existencia, en el caso de que contengan normas de derechos humanos éstas pasan a formar parte del parámetro de control de la regularidad constitucional al que este Pleno se ha referido a lo largo de esta sentencia.
Recapitulando lo dicho hasta ahora, es importante reiterar que las relaciones entre los derechos humanos que integran el nuevo parámetro de control de regularidad deben desarrollarse en forma armónica, sin introducir criterios de jerarquía entre las mismas. Este criterio se refuerza con la interpretación literal, sistemática y originalista de las reformas constitucionales de seis y diez de junio de dos mil once, las cuales fueron contundentes en cuanto a la necesidad de comprender a las normas que integran el catálogo de derechos humanos como un conjunto homogéneo que opera como un parámetro de regularidad del resto de las normas y actos jurídicos.
Ahora bien, como ya se señaló, derivado de la parte final del primer párrafo del artículo 1º constitucional, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación entiende que cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional.
Finalmente, como se desprende de la resolución del expediente varios 912/2010 y de las sentencias que han desarrollado los criterios derivados de dicho asunto, este Alto Tribunal ha sido consistente en reconocer la posibilidad de que las autoridades jurisdiccionales realicen un control de regularidad, ya sea concentrado o difuso dependiendo de las atribuciones de cada órgano y de la vía en la que se tramite el asunto, para lo cual pueden emplear parámetros de constitucionalidad o de convencionalidad.
Al respecto, es importante recordar que, como ha sido exhaustivamente expuesto, las fuentes normativas que dan lugar a los dos parámetros de control son las normas de derechos humanos previstas en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte. Consecuentemente, ambos parámetros de control forman parte del mismo conjunto normativo y, por tanto, integran el aludido parámetro de control de regularidad, de modo que hablar de constitucionalidad o convencionalidad implica hacer referencia al mismo parámetro de regularidad o validez, aunque para efectos meramente didácticos pueda diferenciarse entre el origen de la norma empleada para desarrollar el estudio de validez respectivo.
Por lo demás, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en sentido similar, al establecer que “la pretensión de oponer el deber de los tribunales internos de realizar el control de constitucionalidad al control de convencionalidad que ejerce la Corte, es en realidad un falso dilema, pues una vez que el Estado ha ratificado el tratado internacional y reconocido la competencia de sus órganos de control, precisamente a través de sus mecanismos constitucionales, aquéllos pasan a conformar su ordenamiento jurídico. De tal manera, el control de constitucionalidad implica necesariamente un control de convencionalidad, ejercidos de forma complementaria39 (énfasis añadido).
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