Consejo de Estado: Dictámenes Número de expediente: 805/2003 (hacienda) Referencia: 805/2003 Procedencia: hacienda asunto



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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 805/2003 (HACIENDA)

Referencia: 805/2003

Procedencia: HACIENDA

Asunto: Anteproyecto de Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Fecha de Aprobación: 3/4/2003

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 3 de abril de 2003, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V.E. de fecha 7 de marzo de 2003 (registro de entrada el 10 de marzo), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al "Anteproyecto de Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas."

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. Contenido del anteproyecto

El anteproyecto sometido a consulta se inicia con una exposición de motivos dividida en cinco puntos o apartados:

En el punto 1, la exposición de motivos comienza haciendo referencia a la regulación estatal actualmente vigente en materia de patrimonio: el texto articulado de la Ley de Bases del Patrimonio del Estado, aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de abril; y su Reglamento, aprobado por Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre. "Durante las casi cuatro décadas transcurridas desde la promulgación de estas normas", dice la exposición de motivos, "el contexto político y jurídico en que se insertan y la misma realidad que pretenden regular han experimentado cambios trascendentales": la aprobación de la Constitución de 1978, el proceso de renovación normativa que ha afectado a los cuerpos legales básicos que pautan la actividad de la Administración, la proliferación de regímenes especiales de gestión patrimonial, la notoria ampliación del parque inmobiliario público y el crecimiento, o la diversificación tipológica del sector público empresarial. Estas nuevas circunstancias generan problemas y lagunas legales que "sólo pueden abordarse con propiedad a través de una completa reforma legal". Entre las cuestiones que deben afrontarse de forma perentoria menciona este apartado 1 de la exposición de motivos las siguientes: la definición del marco estatal que debe servir de referencia a las distintas Administraciones en cuanto legislación básica en materia de bienes públicos; la necesaria reconducción de la fragmentación normativa que aqueja a la legislación aplicable a los patrimonios públicos del sector estatal; la relativa obsolescencia de la Ley del Patrimonio del Estado, a pesar de su perfección técnica unánimemente reconocida y, en conexión con este último rasgo, el anclaje de la Ley en una concepción eminentemente estática de la gestión patrimonial; la progresiva descoordinación entre la Ley del Patrimonio del Estado y otros bloques normativos que integran el núcleo básico regulador de la actividad y funcionamiento de la Administración. "Reaccionando frente a esta situación, la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas pretende sentar las bases para la formulación y desarrollo de una política global relativa a la gestión de los bienes públicos estatales, abordar los diferentes problemas que plantean las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas en materia patrimonial, efectuar una detenida revisión de las normas que rigen la administración de bienes, y actualizar la regulación del patrimonio público empresarial."

El apartado 2 de la exposición de motivos se refiere a "la globalidad u omnicomprensividad del enfoque" de la Ley, algo con lo que se pretende posibilitar la articulación de una política patrimonial integral para el sector estatal, que permita superar el fraccionamiento de los sistemas de administración de los bienes públicos y coordinar su gestión con el conjunto de políticas públicas. Este enfoque omnicomprensivo se concreta, desde un punto de vista subjetivo, en que el anteproyecto opta por considerar de forma conjunta el régimen patrimonial de la Administración General del Estado y el de los Organismos públicos dependientes de ella, englobando los bienes de ambos bajo el nuevo significado del término tradicional "Patrimonio del Estado". Desde un punto de vista objetivo, el anteproyecto se inclina por "considerar que los bienes demaniales se encuentran plenamente incardinados en el patrimonio de las Administraciones Públicas", de modo que "el patrimonio público pasa así a definirse como un conjunto de bienes y derechos que pueden estar sujetos a un doble régimen: de carácter jurídico público, los bienes y derechos demaniales, y de carácter jurídico privado, los patrimoniales".

El apartado 3 comienza señalando que "en materia de relaciones interadministrativas resultaba inaplazable la identificación precisa de las normas que configuran el régimen patrimonial general de todas las Administraciones Públicas". Este régimen, continúa la exposición de motivos, tiene su núcleo fundamental en las normas que se declaran básicas en ejercicio de la competencia atribuida al Estado por el artículo 149.1.18ª de la Constitución para aprobar las "bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas", materia de la que el régimen patrimonial no constituye sino una parcela, y la "legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas". Además de estas normas básicas, otras disposiciones de la Ley serán aplicables a todas las Administraciones Públicas por tratarse de normas civiles, normas procesales, normas sobre régimen económico de la Seguridad Social, o legislación sobre expropiación forzosa. Otra de las novedades de la Ley en materia de relaciones interadministrativas consiste en la enunciación de los principios que deben informar esas relaciones: cooperación y colaboración, lealtad institucional, información mutua, asistencia, respeto a las respectivas competencias y ponderación en su ejercicio de la totalidad de los intereses públicos en presencia.

El apartado 4 se refiere a la nueva regulación de la gestión patrimonial, eje central del anteproyecto, con la cual se han perseguido los siguientes objetivos: revisar la integración de la legislación patrimonial con las leyes reguladoras de la actividad administrativa; ampliar las posibilidades de actuación de la Administración en este ámbito y la incorporación al acervo de la gestión patrimonial de nuevas categorías negociales; simplificar los procedimientos; comprometerse con la plena utilización de medios electrónicos, informáticos y telemáticos; articular un conjunto coherente de procedimientos, instrumentos técnicos y potestades de actuación enderezados a conseguir la máxima eficiencia en la utilización de los espacios destinados a alojar oficinas y dependencias administrativas.

Por último, el apartado 5 de la exposición de motivos se refiere a otro de los grandes contenidos del anteproyecto: las previsiones sobre el patrimonio público empresarial, una regulación que "pretende abarcar todas las unidades económicas vinculadas a la Administración General del Estado susceptibles de ser consideradas empresas, incluyendo a las sociedades mercantiles en las que el Estado ostenta posiciones de control aun sin tener la mayoría del capital".

La parte dispositiva del anteproyecto aparece integrada por 196 artículos, agrupados en títulos, capítulos y secciones; 22 disposiciones adicionales; 4 disposiciones transitorias; una disposición derogatoria y 7 disposiciones finales.

- El título preliminar, "Disposiciones Generales", consta de los siguientes capítulos:

El capítulo I, relativo al objeto y ámbito de aplicación de la Ley (artículos 1 y 2);

El capítulo II se refiere al "Patrimonio de las Administraciones Públicas", regulando: su concepto (artículo 3); clasificación de los bienes y derechos que lo integran (artículo 4); bienes y derechos de dominio público o demaniales (artículo 5); principios relativos a los bienes y derechos de dominio público (artículo 6); bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales (artículo 7); principios relativos a los bienes y derechos patrimoniales (artículo 8).

El capítulo III se refiere al "Patrimonio del Estado", definiendo su concepto (artículo 9), enumerando las competencias que respecto al mismo corresponden a distintos órganos del Estado (artículo 10), regulando la desconcentración y avocación de competencias (artículo 11) y las reglas de actuación frente a terceros (artículo 12), y enunciando los principios de coordinación y colaboración (artículos 13 y 14).

- El título I tiene por objeto la "Adquisición de Bienes y Derechos", y consta de un único capítulo en el que se regulan las siguientes cuestiones:

Modos de adquirir (artículo 15);

Carácter patrimonial de los bienes adquiridos (artículo 16);

Inmuebles vacantes (artículo 17);

Saldos y depósitos abandonados (artículo 18);

Adquisiciones a título oneroso (artículo 19);

Normas especiales para las adquisiciones hereditarias (artículo 20);

Adquisiciones a título gratuito (artículo 21);

Prescripción adquisitiva (artículo 22);

Ocupación (artículo 23);

Adquisiciones derivadas del ejercicio de la potestad expropiatoria (artículo 24);

Adjudicación de bienes y derechos en procedimientos de ejecución (artículo 25);

Adjudicaciones de bienes y derechos en otros procedimientos judiciales o administrativos (artículo 26);

Toma de posesión de los bienes adjudicados (artículo 27).

- El título II regula la "Protección y Defensa del Patrimonio", y consta de los siguientes capítulos:

El capítulo I se refiere a la obligación de las Administraciones Públicas de proteger y defender su patrimonio, definiendo su extensión y deber de custodia (artículos 28 y 29, respectivamente).

El capítulo II regula las limitaciones a la disponibilidad de los bienes y derechos: régimen de la disponibilidad (artículo 30) y condiciones de la transacción y sometimiento a arbitraje (artículo 31).

El capítulo III se refiere al inventario patrimonial, regulando: la obligación de formar inventario (artículo 32), la estructura y organización del Inventario General de Bienes y Derechos del Estado (artículo 33), la formación y actualización del Inventario de Bienes y Derechos del Estado (artículo 34), el control de la inscripción en el Inventario de Bienes y Derechos del Estado (artículo 35).

El capítulo IV define el régimen registral: obligatoriedad de la inscripción (artículo 36), título inscribible (artículo 37), comunicación de ciertas inscripciones (artículo 38), promoción de la inscripción (artículo 39) y aranceles aplicables por los Registradores de la Propiedad (artículo 40).

El capítulo V regula las facultades y prerrogativas para la defensa de los patrimonios públicos, y consta de cinco secciones:

La sección 1ª contiene una serie de "normas generales": enumera las facultades y prerrogativas de las Administraciones Públicas para la defensa de su patrimonio (artículo 41); y regula la adopción de medidas cautelares (artículo 42); el régimen de control judicial de las actuaciones administrativas derivadas del ejercicio de esas facultades y prerrogativas (artículo 43) y la comunicación de hechos punibles (artículo 44).

La sección 2ª se consagra a la facultad de investigación de bienes y derechos, definiéndola (artículo 45), estableciendo los órganos competentes para ejercerla (artículo 46), y regulando el procedimiento de investigación (artículo 47), el premio por denuncia (artículo 48) y la asignación de fincas de reemplazo en procedimientos de concentración parcelaria (artículo 49).

La sección 3ª regula el deslinde: definición (artículo 50), órganos competentes (artículo 51), procedimiento (artículo 52), inscripción (artículo 53) y sobrantes de deslindes de dominio público (artículo 54).

La sección 4ª se refiere a la recuperación de la posesión de los bienes y derechos del patrimonio: definición de la potestad de recuperación posesoria (artículo 55), ejercicio de la potestad (artículo 56) y órganos competentes (artículo 57).

La sección 5ª regula el desahucio administrativo: definición de la potestad de desahucio (artículo 58), ejercicio (artículo 59) y órganos competentes (artículo 60).

El capítulo VI se refiere a la cooperación en la defensa de los patrimonios públicos, regulando: la colaboración del personal al servicio de la Administración (artículo 61), la colaboración ciudadana (artículo 62), la notificación de determinados actos y contratos (artículo 63), y la facilitación de información (artículo 64).

- El título III tiene como rúbrica "De los Bienes y Derechos Públicos", y consta de cuatro capítulos:

El capítulo I regula la afectación, desafectación y mutación de destino de los bienes y derechos. Su contenido, más concretamente, es el siguiente: afectación de bienes y derechos patrimoniales al uso general, al servicio público o a otros fines o funciones públicas (artículo 65); forma de la afectación (artículo 66); afectaciones concurrentes (artículo 67); procedimiento para la afectación de bienes y derechos (artículo 68); desafectación de los bienes y derechos de dominio público (artículo 69); procedimiento para la desafectación de los bienes y derechos demaniales (artículo 70); mutaciones demaniales (artículo 71); procedimiento para la mutación demanial (artículo 72).

El capítulo II regula la adscripción y desadscripción de bienes y derechos. Su contenido es el siguiente: definición, procedimiento y carácter finalista de la adscripción (artículo 73, 74 y 75, respectivamente); competencias de los organismos públicos en relación con los bienes adscritos (artículo 76); desadscripción por incumplimiento del fin (artículo 77); por innecesariedad de los bienes (artículo 78) y recepción de los bienes (artículo 79).

El capítulo III se refiere a la incorporación al patrimonio de la Administración General del Estado de los bienes de los Organismos Públicos, regulando los supuestos de incorporación (artículo 80) y el procedimiento (artículo 81).

El capítulo IV regula la publicidad del tráfico jurídico de los bienes y derechos, que se lleva a cabo mediante la constancia en el inventario (artículo 82) y el régimen de publicidad registral (artículo 83).

- El título IV regula el "Uso y Explotación de los Bienes y Derechos". Consta de los siguientes capítulos:

El capítulo I regula la utilización de los bienes y derechos de dominio público, dividiéndose en cinco secciones:

La sección 1ª contiene una disposición general, relativa a la necesidad de título habilitante (artículo 84).

La sección 2ª regula la utilización de los bienes destinados al uso general: tipos de uso de los bienes de dominio público (artículo 85) y títulos habilitantes (artículo 86).

La sección 3ª (artículo 87) se refiere a la utilización de los bienes y derechos destinados a la prestación de servicios públicos.

La sección 4ª regula la utilización de los bienes destinados a otros fines o funciones públicas, definiendo cuáles son estos bienes (artículo 88), y regulando la ocupación de espacios en edificios administrativos (artículo 89) y las autorizaciones especiales de uso sobre bienes afectados o adscritos (artículo 90).

La sección 5ª se refiere a las autorizaciones y concesiones demaniales: condiciones de las autorizaciones y concesiones (artículo 91), autorizaciones (artículo 92), concesiones demaniales (artículo 93), prohibiciones para ser titular de concesiones demaniales (artículo 94), competencia para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones (artículo 95), otorgamiento de autorizaciones y concesiones en régimen de concurrencia (artículo 96), derechos reales sobre obras en dominio público (artículo 97), transmisión de derechos reales (artículo 98), titulización de derechos de cobro (artículo 99), extinción de las autorizaciones y concesiones demaniales (artículo 100), destino de las obras a la extinción del título (artículo 101), liquidación de concesiones y autorizaciones sobre bienes desafectados (artículo 102), derecho de adquisición preferente (artículo 103) y reservas demaniales (artículo 104).

El capítulo II regula el aprovechamiento y explotación de los bienes y derechos patrimoniales, contemplando las siguientes cuestiones: órganos competentes (artículo 105); contratos para la explotación de bienes patrimoniales (artículo 106); procedimiento de adjudicación (artículo 107), frutos y rentas patrimoniales (artículo 108), administración y explotación de propiedades incorporales (artículo 109).

- El título V tiene por rúbrica "Gestión Patrimonial". Se estructura en seis capítulos:

El capítulo I, "disposiciones generales", contempla el régimen jurídico de los negocios patrimoniales (artículo 110), el principio de libertad de pactos (artículo 111), el expediente patrimonial (artículo 112), la formalización de los negocios patrimoniales (artículo 113) y el régimen de las tasaciones periciales e informes técnicos (artículo 114).

El capítulo II, "adquisiciones a título oneroso", regula: los negocios jurídicos de adquisición (artículo 115); el procedimiento de adquisición de inmuebles o derechos reales sobre los mismos (artículo 116); la adquisición de edificios en construcción (artículo 117); la adquisición de inmuebles en el extranjero (artículo 118); la adquisición de bienes por reducción de capital o fondos propios (artículo 119); la adquisición de bienes muebles (artículo 120); y la adquisición de derechos de propiedad incorporal (artículo 121).

El capítulo III se refiere al arrendamiento de inmuebles por la Administración General del Estado (artículo 122) y por Organismos Públicos (artículo 123), regulando el procedimiento para ello (artículo 124), el arrendamiento de parte del derecho de uso o utilización compartida de inmuebles (artículo 125), la utilización del bien arrendado (artículo 126), la resolución anticipada del contrato (artículo 127) y los contratos mixtos (artículo 128).

El capítulo IV regula la conservación de los bienes y derechos demaniales y patrimoniales (artículos 129 y 130, respectivamente).

El capítulo V regula la enajenación y gravamen, y consta de seis secciones:

La sección 1ª contiene unas normas generales, definiendo los bienes y derechos enajenables (artículo 131) y los negocios jurídicos de enajenación (artículo 132), y regulando los ingresos por enajenaciones (artículo 133) y el aplazamiento de pago (artículo 134).

La sección 2ª regula la enajenación de inmuebles, estableciendo la competencia para ello (artículo 135), y regulando los trámites previos a la enajenación (artículo 136), las formas de enajenación (artículo 137), el procedimiento (artículo 138), la aportación a Juntas de Compensación (artículo 139), la enajenación de inmuebles litigiosos (artículo 140) y la enajenación de inmuebles en el extranjero (artículo 141).

La sección 3ª se refiere a la enajenación de muebles, estableciendo la competencia para ello (artículo 142) y el procedimiento (artículo 143).

La sección 4ª (artículo 144) regula la enajenación de derechos de propiedad incorporal.

La sección 5ª se refiere a la cesión gratuita de bienes o derechos, definiéndola (artículo 145), estableciendo la competencia para ello (artículo 146), y regulando la cesión de bienes de los Organismos públicos (artículo 147), la vinculación al fin (artículo 148), el procedimiento para la cesión (artículo 149), la resolución (artículo 150) y la publicidad de la cesión (artículo 151).

La sección 6ª (artículo 152) se refiere a la imposición de cargas y gravámenes.

El capítulo VI regula la permuta de bienes y derechos: su admisibilidad (artículo 153), y el procedimiento para llevarla a cabo (artículo 154).

- El título VI tiene por rúbrica "Coordinación y Optimización de la Utilización de los Edificios Administrativos", y se estructura en tres capítulos:

El capítulo I, "normas generales", define cuáles son los edificios administrativos (artículo 155) y enumera los principios de gestión de éstos (artículo 156).

El capítulo II se refiere a los órganos de coordinación de la gestión de los edificios administrativos: el Ministro de Hacienda (artículo 157), la Junta Coordinadora de Edificios Administrativos (artículo 158), y los Delegados y Subdelegados del Gobierno (artículo 159).

El capítulo III define el concepto de optimización (artículo 160), y regula los programas de actuación (artículo 161), los planes de optimización (artículo 162), las facultades de la Dirección General del Patrimonio del Estado (artículo 163), la subordinación de la gestión inmobiliaria a la ejecución de los planes (artículo 164) y la verificación de proyectos de obras (artículo 165).

- El título VII regula el patrimonio empresarial de la Administración General del Estado, y se subdivide en dos capítulos:

El capítulo I, "disposiciones generales", se refiere al ámbito de aplicación de las disposiciones de este título, definiendo los distintos tipos de entidades que conforman el patrimonio empresarial de la Administración General del Estado (artículo 166); establece cuál es su régimen patrimonial (artículo 167); y regula las reglas para la reestructuración del sector público empresarial (artículo 168); las competencias del Consejo de Ministros (artículo 169) y del Ministerio de Hacienda (artículo 170) en esta materia; la adquisición de títulos valores (artículo 171); la constitución y disolución de sociedades (artículo 172); la administración de los títulos valores (artículo 173); la competencia para la enajenación de títulos representativos de capital (artículo 174) y el procedimiento para ello (artículo 175).

El capítulo II contiene una serie de "disposiciones especiales para las sociedades a que se refiere el artículo 166.2", regulando la figura del Ministerio de tutela (artículo 176), las relaciones con la Administración General del Estado (artículo 177), las instrucciones que pueden recibir (artículo 178), la responsabilidad de sus administradores (artículo 179), las figuras de los administradores (artículo 180) y del Presidente y Consejero Delegado (artículo 181), y las especialidades en las aportaciones no dinerarias (artículo 182).

- El título VIII, "Relaciones Interadministrativas", se subdivide en tres capítulos:

El capítulo I, "normas generales", enuncia los principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas (artículo 183) y regula la Conferencia Sectorial de Política Patrimonial (artículo 184).

El capítulo II se refiere a los convenios entre Administraciones Públicas: convenios patrimoniales y urbanísticos (artículo 185), libertad de estipulaciones (artículo 186), y competencia (artículo 187).

El capítulo III establece el régimen urbanístico y de gestión de los bienes públicos, regulando: la comunicación de actuaciones urbanísticas (artículo 188), la ejecución del planeamiento (artículo 189) y el régimen urbanístico de los inmuebles desafectados (artículo 190).

- El título IX contiene el "Régimen Sancionador", y consta de dos capítulos:

El capítulo I tipifica las infracciones (artículo 191), determina las sanciones (artículo 192) y establece el plazo de prescripción de unas y otras (artículo 193).

El capítulo II contiene las normas procedimentales: órganos competentes (artículo 194); procedimiento sancionador (artículo 195) y ejecución de las sanciones (artículo 196).

- La disposición adicional primera se refiere al régimen patrimonial de los Órganos Constitucionales del Estado.

- La disposición adicional segunda contiene el régimen jurídico del Patrimonio Sindical Acumulado.

- La disposición adicional tercera se refiere al régimen jurídico del Patrimonio de la Seguridad Social.

- La disposición adicional cuarta se refiere al régimen jurídico del Patrimonio Nacional.

- La disposición adicional quinta establece el régimen patrimonial de determinados organismos públicos (los contemplados en las disposiciones adicionales novena y décima de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, el Ente Público Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias, así como, en particular, el Instituto Cervantes).

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