Competencia funcional del juez de segunda instancia limitaciones



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COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - Limitaciones
La competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el escrito de sustentación del recurso de apelación y no por el mero acto procesal dispositivo de parte, a través del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva providencia. Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la “non reformatio in pejus”, introducido como precepto en el artículo 31 de la Constitución Política y consagrado por el artículo 357 del C. de P. C. y, en segundo orden, por el objeto mismo del recurso de apelación (revocar o modificar la providencia), cuyo marco está definido, a su vez, por las razones de inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Así, pues, al juez de segundo grado le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primer grado que son aceptados por el recurrente (bien porque omite reargüirlos en la sustentación del recurso de apelación o bien porque expresamente los elimina de la discusión manifestando su asentimiento en relación con ellos), pues éstos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo mismo, debe decirse que, frente a dichos aspectos, fenece por completo el litigio o la controversia.
ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS DE CARACTER SUBJETIVO - La fuente del daño determina el medio de control procedente para analizar la controversia / MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE - Origen del daño / ACCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA PROCEDENTE - Origen del daño
En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia de la Sala ha señalado que, en las acciones contencioso administrativas de carácter subjetivo, la fuente del daño determina el medio de control procedente para analizar la controversia y, ésta, a su vez, la que establece la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional, de manera que si, por ejemplo, el daño tiene origen en la ilegalidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, para obtener el restablecimiento de los derechos subjetivos y la indemnización de los perjuicios causados, resulta menester emitir pronunciamiento acerca de la nulidad del acto, para efectos de desvirtuar las presunciones de legalidad y de veracidad que reviste y que hacen obligatorio su cumplimiento y obedecimiento, en los términos del artículo 66 del C.C.A. Pero, si el origen del daño no estriba en un acto administrativo, sino en un hecho jurídico (acción), una omisión o una operación administrativa, la acción procedente será la de reparación directa. NOTA DE RELATORIA: Consultar sentencia de 23 de abril de 2008, exp. 15906
EXPEDICION DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE CAUSA UN DAÑO ANTIJURIDICO - Procede la acción de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios causados a través del acto / EXPEDICION DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE CAUSA UN DAÑO ANTIJURIDICO - Procede el medio de control de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios causados a través del acto / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL O CULPA IN CONTRAHENDO - Será la particularidad de cada caso la que determine la acción procedente / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL O CULPA IN CONTRAHENDO - Será la particularidad de cada caso la que determine el medio de control procedente
En algunos eventos, el origen del daño antijurídico, es decir, aquel que el administrado no está en la obligación de soportar, surge de la expedición de un acto administrativo legal, cuya validez es incuestionable. En este caso, resulta improcedente promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la indemnización de los perjuicios causados a través del acto, pues esta acción y la de simple nulidad están instituidas, en esencia, para controlar la legalidad de los actos administrativos y para pretender la declaración de nulidad de los mismos, con el fin de restablecer el orden jurídico que se ha visto alterado por causa del acto viciado de nulidad, con efectos ex tunc. La acción idónea para canalizar las pretensiones indemnizatorias, en este caso, es la de reparación directa. Las anteriores precisiones resultan importantes para determinar cuál es la acción procedente para debatir la responsabilidad precontractual (culpa in contrahendo) de la administración pública, pues a diferencia de lo que ocurre en el derecho privado, en la contratación estatal la etapa precontractual se gestiona a través de una actuación administrativa reglada que se debe ceñir a todo el plexo axiológico enunciado por el artículo 23 de la Ley 80 de 1993 y ello implica que las entidades administrativas se deben manifestar a través de actos administrativos, hechos, reglamentos y simples actos de la administración que, por supuesto, son susceptibles de los medios de control jurisdiccional en la forma prevista por el ordenamiento jurídico. Por tal razón, no es posible afirmar de manera categórica que la responsabilidad precontractual de la administración pública es susceptible de ser analizada a través de una sola de las acciones que consagra el Código Contencioso Administrativo, pues será la particularidad de cada caso lo que determine la acción procedente, con sujeción a los criterios anotados.
RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL - Ilegalidad del acto previo a la adjudicación. Requisitos para que proceda la indemnización
El supuesto de responsabilidad precontractual de la administración pública que con más frecuencia se presenta es el que tiene origen en la ilegalidad del acto previo de adjudicación, caso en el cual, para que se abra paso la indemnización por haber sido privado del derecho de ser el adjudicatario del proceso de selección, el demandante está en la obligación de acreditar, de una parte, que el acto administrativo efectivamente lesionó normas superiores del ordenamiento jurídico y, de otra, que, efectivamente, su propuesta era la mejor y la más conveniente para la administración -en términos del servicio público-, es decir, que su propuesta era la que debía ser favorecida con la adjudicación, por cumplir la totalidad de los requisitos legales y de los contemplados en el respectivo pliego de condiciones, que es la ley del proceso de selección y la que materializa los criterios que informan el deber de selección objetiva, tal como lo dispone el artículo 29 de la Ley 80 de 1993. Cosa similar sucede cuando el perjuicio se genera por la ilegalidad del acto administrativo previo a través del cual se declara desierto el proceso de selección.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 29
RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL - Interés patrimonial negativo o de confianza. Noción, definición, concepto / ACTO DE ADJUDICACION QUE OTORGA DERECHO - No suscripción del contrato en la fecha convenida, sin justo y atendible derecho. Procede la acción de reparación directa / ACTO DE ADJUDICACION QUE OTORGA DERECHO - No suscripción del contrato en la fecha convenida, sin justo y atendible derecho. Procede el medio de control de reparación directa / NO SUSCRIPCION DEL CONTRATO EN LA FECHA CONVENIDA, SIN JUSTO Y ATENDIBLE DERECHO - Procede la responsabilidad extracontractual del Estado
Existen otros casos que dan lugar a la responsabilidad precontractual, donde lo que se persigue es el llamado interés patrimonial negativo o de confianza, como sucede cuando una de las partes se sustrae de la obligación de celebrar el contrato en la fecha convenida, sin justo y atendible motivo, caso en el cual, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la acción de reparación directa es la idónea para solicitar la indemnización de perjuicios que se causan (interés negativo), pues el artículo 86 del C.C.A. señala que “… la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa”, al paso que el artículo 90 de la Constitución Política prevé que el “Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Obsérvese que en estos casos la acción de responsabilidad extracontractual es procedente, porque, a pesar de que puede mediar un acto administrativo (generalmente el de adjudicación), éste no es el generador del daño; por el contrario, es el que otorga el derecho cuyo desconocimiento engendra la obligación indemnizatoria. (…) en materia contencioso administrativa, la obligación indemnizatoria en la etapa precontractual puede tener origen en la ilegalidad de la actuación administrativa que genera la nulidad del acto previo o en un hecho con relevancia jurídica que puede ocasionar daños, por el incumplimiento de las pautas que informan la buena fe y los deberes secundarios de conducta durante la etapa preliminar o de formación del contrato, como se dijo en precedencia, de manera que, según las circunstancias específicas, las pretensiones se pueden orientar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de la acción de controversias contractuales o de la acción de reparación directa. NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema consultar de 7 de junio de 2001, exp. 13405
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 86
CAUSA DEL PERJUICIO - Ilegalidad del acto administrativo que revocó directamente el acto de apertura de licitación. Procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
En el caso que analiza la Sala, los demandantes ubicaron la causa de los perjuicios en la ilegalidad del acto administrativo que revocó directamente el acto de apertura de la licitación pública CAM-005-97 y, en ese sentido, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida es idónea para analizar las pretensiones de la demanda, tal como lo establece el artículo 87 del C.C.A. (subrogado por el artículo 17 de la Ley 446 de 1998), pues se trata de un acto administrativo previo, proferido con ocasión de la actividad contractual que puso fin a la actuación administrativa tendiente a seleccionar al contratista de la administración, de modo que, al margen de que los pedimentos de orden declarativo y condenatorio tengan o no vocación de éxito, desde el punto de vista estrictamente procesal el instrumento ejercitado es el apropiado. No obstante, tal como lo señaló el Tribunal de primera instancia, en este caso específico el demandante bien pudo haber promovido la acción de reparación directa, sin cuestionar la legalidad del acto administrativo que puso fin al proceso de selección; pero, en esta hipótesis, generalmente el interés indemnizable se reduce al reconocimiento de los gastos en que incurrió el oferente en la elaboración y en la presentación de la propuesta y a la pérdida de oportunidad de haber celebrado y ejecutado otro contrato, perjuicios éstos que tienen relación con la terminación anormal del proceso de escogencia, pues al revocarse el acto de apertura del proceso de selección, por exclusiva voluntad de la entidad pública, se eliminó la legítima expectativa que tenían los oferentes de que el proceso de selección continuara y, ello es un hecho que desconoce la buena fe y la confianza legítima que debe gobernar el iter contractual.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 87 / LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 17
ACTO DE APERTURA DEL PROCESO DE SELECCION - Revocatoria directa / ACTUACION ADMINISTRATIVA PREPARATORIA - Selección del contratista. Fases
La actuación administrativa preparatoria, orientada a seleccionar al contratista de la administración, se desarrolla en dos fases: una interna y otra externa. La primera de dichas fases es previa al procedimiento administrativo de selección y la desarrolla internamente la entidad administrativa. Comprende, entre otros aspectos, la identificación de la necesidad que requiere satisfacer la administración, la forma en que la debe suplir la necesidad, la identificación del proceso de selección apropiado, la solicitud de autorizaciones, la realización de los estudios previos, de los estudios del sector, la consulta de los precios del mercado, la elaboración del proyecto de pliego de condiciones, etc., y la segunda fase (la externa) es la etapa precontractual propiamente dicha, que inicia con el acto administrativo de apertura del proceso de selección, que es aquel por medio del cual la administración declara o exterioriza, con fuerza vinculante, la voluntad de iniciar un procedimiento administrativo orientado a escoger a su contratista (artículo 30, numeral 1, Ley 80 de 1993).
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 30.1
ACTO DE APERTURA DEL PROCESO DE SELECCION - Revocatoria directa / ACTO DE APERTURA DEL PROCESO DE SELECCION - Acto administrativo de carácter general / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Noción. Definición. Concepto
[Acto de apertura del proceso de selección] se trata, indiscutiblemente, de un acto administrativo de carácter general que crea una situación jurídica abstracta e impersonal dirigida a una pluralidad de sujetos de derecho que no están “individualmente determinados”, en la medida en que invita o convoca públicamente a todo aquel que esté interesado y que cumpla unos requisitos mínimos, para que concurra en igualdad de condiciones a participar en el procedimiento administrativo de escogencia del contratista de la administración, con sujeción a las reglas definidas en los pliegos de condiciones. En dicho acto se sientan las bases preliminares del proceso licitatorio, pues allí se señalan el objeto, los plazos o el cronograma de la actuación, los sujetos a quienes está dirigido, el lugar donde se pueden adquirir los pliegos y las demás cuestiones señaladas en el reglamento; por ende, es un acto que, por su relevancia jurídica, puede ser impugnado de manera autónoma, según lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación. Ahora bien, el acto administrativo de apertura del proceso de selección agota sus efectos, por regla general, con el acto que decide la actuación administrativa, es decir, con el acto que adjudica o el que declara desierto el proceso de selección. Sin embargo, es posible que ese acto de apertura sea retirado del ordenamiento jurídico, de manera definitiva, mediante la revocatoria directa, es decir, a través de la expedición otro acto administrativo en sentido opuesto. Vista de manera general, la revocatoria directa constituye un medio de control administrativo que ejercen las autoridades públicas respecto de sus propios actos y que les “… permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad.…”, del interés público o de derechos fundamentales. NOTA DE RELATORIA: En relación con la noción de revocatoria directa, consultar Sección Segunda, sentencia de 31 de mayo de 2012, rad. 68001-23-31-000-2004-01511-01(0825-09)
REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS DE CARACTER GENERAL Y PARTICULAR - Diferencias
La diferencia entre la revocatoria de los actos de carácter general (derogatoria) y los de carácter particular estriba en que, en relación con los primeros, tal decisión se puede adoptar en cualquier momento (siempre que no haya agotado sus efectos), con la expedición de otro acto que se limite a dejarlo sin validez, o que modifique su contenido o lo reemplace en su totalidad, sin que para ello se requiera nada más que la voluntad de la administración, pues, debido a su esencia impersonal y abstracta, no consolida una situación jurídica particular y concreta y, por lo mismo, no requiere consentimiento alguno para eliminarlo del universo jurídico. En cambio, en relación con los segundos, el ordenamiento jurídico ha dispuesto un procedimiento reglado que exige el consentimiento del particular en cuyo favor fue expedido, tal como lo dispone el artículo 73 del C.C.A., por cuanto tal medida (la revocatoria) puede afectar situaciones particulares consolidadas, las cuales deben ser protegidas, en los términos de los artículos 29 y 58 de la Constitución; pero, la administración puede revocar directamente los actos de carácter particular y concreto y sin el consentimiento expreso del afectado cuando éstos sean producto del silencio administrativo positivo o cuando fuere evidente que ocurrieron por medios ilegales, según se advierte de la lectura del inciso segundo del artículo 73 del C.C.A.(…) Sobre el particular, resulta pertinente recordar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, hasta antes del 16 de julio de 2002, sólo admitía la posibilidad de que fueran revocados directamente, sin el consentimiento expreso del particular afectado, los actos administrativos de carácter particular y concreto provenientes del silencio administrativo positivo. NOTA DE RELATORIA: Sobre el particular consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de septiembre de 1998, exp. S-405
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 73 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 29 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 58
ACTO DE APERTURA DEL PROCESO - La administración no puede revocar directamente el acto de apertura del proceso de selección, sin el consentimiento expreso de los participantes que hubieran presentado sus ofertas dentro del plazo de la licitación.
[E]l acto administrativo de apertura puede ser revocado directamente por la administración hasta antes de que agote sus efectos jurídicos, es decir, hasta antes de que se adjudique o se declare desierto el proceso de selección; pero, en cada caso, debe observar las situaciones jurídicas que se han generado y las razones que conducen a adoptar la decisión, para evitar que el acto revocatorio surja viciado de nulidad. En ese sentido, lo puede hacer discrecionalmente hasta antes de que los interesados presenten sus ofertas dentro del proceso de selección, porque hasta ese momento ninguna situación particular puede afectar; pero, cuando ya se haya presentado alguna oferta, para revocar el acto la administración debe iniciar la actuación de que trata el artículo 28 del C.C.A. y solicitar el consentimiento de quien o quienes la hayan presentado dentro del plazo previsto en los pliegos de condiciones. En este último caso, de no contarse con tal consentimiento, si se produce la revocatoria el acto surge viciado de nulidad por expedición irregular, a menos que se presente el supuesto previsto en la parte final del inciso segundo del artículo 73 del C.C.A. (que el acto haya ocurrido “por medios ilegales”), caso en el cual la administración puede revocarlo directamente, en cualquier estado del proceso de selección (hasta antes de la adjudicación o de la declaratoria de desierto), sin que entonces requiera el consentimiento expreso de los participantes. Ahora, al margen de que el acto de revocatoria sea legal, si con éste se causa un daño antijurídico, la administración está en la obligación de repararlo, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política y el afectado puede solicitar su protección por la vía judicial, a través de la acción contencioso administrativa que resulte procedente.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 73


3-NR-1371-2014
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION A
Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 76001-23-31-000-1998-01093-01(31297)
Actor: CONSORCIO AGUAS DEL PACIFICO Y OTROS
Demandado: MUNICIPIO DE BUENAVENTURA

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 14 de octubre de 2003 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual negó las pretensiones de la demanda.




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