Club estudiantes de la plata c/ municipalidad de la plata s/ demanda contencioso administrativa



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*14227* B-66769 "CLUB ESTUDIANTES DE LA PLATA C/ MUNICIPALIDAD DE LA PLATA S/ DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA"

La Plata, 20 de febrero de 2008.



VISTO

La presentación efectuada por el representante del Club Estudiantes de La Plata a fs. 179, la contestación al traslado que de ella se le confiriera a la Municipalidad de La Plata (fs. 192); y



CONSIDERANDO

I. Que el representante del Club Estudiantes de La Plata se presenta y pone de manifiesto que habiendo sido publicada la ley 13.593 (B.O. 17-I-07), se ha resuelto en forma definitiva la situación que diera origen a la presente causa, deviniendo abstracta la cuestión litigiosa, lo que así solicita se declare.

Habiéndosele conferido traslado, el representante de la comuna presta conformidad con tal petición (fs. 192).

II. Que los litigantes, mediante acuerdo celebrado el día 18-IX-06, establecieron que -una vez sancionada y promulgada la Ley de Paisaje Protegido del Paseo del Bosque- se aprobaría el proyecto de remodelación en el Estadio ubicado en las calles 1 a 115 y 55 a 57, comprometiéndose, por otra parte, a presentarse ante las autoridades judiciales en los procesos vinculados con la remodelación y/o utilización del estadio sito en el Paseo del Bosque o vinculadas con dichos hechos, poniendo en conocimiento de los órganos jurisdiccionales la existencia de dicho convenio (ver apartados “Segundo” y “Octavo” del Acuerdo, publicado como Anexo II de la ley 13.593).

III. Que mediante ley 13.593 se declaró “Paisaje Protegido de Interés Provincial” al área denominada “Reserva Parque – Paseo del Bosque” (art. 1º), autorizando, por única vez, la remodelación de los estadios de fútbol instalados en el predio del dominio público municipal, conforme a las pautas que allí se detallan (art. 6º), y se ratificó el Acuerdo suscripto entre la Municipalidad de La Plata y el Club Estudiantes de La Plata (art. 12) que fuera mencionado en el acápite anterior.

IV. Del relato efectuado, es dable advertir que ha perdido virtualidad la cuestión articulada como materia a dirimir en esta causa, por lo que cualquier pronunciamiento en relación a la pretensión expuesta en autos resultaría meramente teórico, inútil e inoficioso y, por lo mismo, impropio de la función judicial (en sent. conc., doctr. causa I. 1279, "García y Cía S.A.", sent. 28-XI-89; I. 1437, "Ramón Rosa y Cía.", res. 13-II-90; I. 1369, "Fernández", sent. 13-XI-90; entre otras).

Como lo ha sostenido reiteradamente esta Suprema Corte, los jueces están en condiciones de pronunciarse sobre el conte­nido de la relación procesal sólo mientras se mantenga un real interés del accionante (causas 47.577, "Pinto", D.J.B.A. tº 121, p. 254; B. 47.444, "Rosiello", sent. 10-X-78; B. 48.449, "San Carlos Inmobiliaria", sent. 16-XI-78; B. 50.526, "Cupo", sent. 13-V-88; B. 49.206, "Canteras Cerro Negro", sent. 14-III-89; I. 1233, "Bonini", sent. 30-X-90).

Aunque la causa de una preten­sión haya podido presentarse inicialmente como concreta es factible que con posterioridad -como sucede en el caso- se torne abstracta por haber encontrado satisfacción por otra vía (doct. causas B. 49.206 "Canteras Cerro Negro S.A.", "Acuerdos y Sentencias", 1989-I-363 y sus citas; B. 53.370, "Prando de Quitegui", "Acuerdos y Sentencias" 1997-III-388).

Por tal razón, declárese extinguida la controversia por haberse tornado abstracta la cuestión litigiosa.

Las costas se imponen en el orden causado (arts. 25 ley 2.961, 78 inc. 3º ley 12.008 –texto según ley 13.101-; doct. causa I 1.527 "Maleic S.A.", res. del 24-VIII-93).

En mérito a las razones expuestas, el Tribunal

RESUELVE

Declarar extinguida la controversia por haberse tornado abstracta la cuestión litigiosa.

Las costas se imponen en el orden causado (arts. 25 ley 2.961, 78 inc. 3º ley 12.008 –texto según ley 13.101-; doct. causa I 1.527 "Maleic S.A.", res. del 24-VIII-93).

Por su actuación profesional en autos, regúlanse los honorarios de los letrados de la parte actora doctores Miguel H. E. Oroz y Carlos Alfredo Botassi en las sumas de pesos trescientos veinticinco - $ 325- (arts. 1, 9, 10, 13, 14, 15, 16, 22, 28 inc. a), 44 inc. a, 51 y 54, dec. ley 8904/1977) y de pesos seiscientos cincuenta -$ 650- (arts. 1, 9, 10, 13, 14, 15, 16, 22, 28 inc. a), 44 inc. a, 51 y 54, dec. ley 8904/1977), respectivamente, cantidades a las que deberán adicionar el 10% (ley 8455).

Regístrese y notifíquese.

Juan Carlos Hitters


Héctor Negri Hilda Kogan

Eduardo Néstor de Lázzari



DISIDENCIA

El señor ministro, doctor Genoud, dijo:

I. El representante del Club Estudiantes de La Plata se presenta y pone de manifiesto que habiendo sido publicada la Ley 13.593 (B.O. 17-I-07), se ha resuelto en forma definitiva la situación que diera origen a la presente causa, por lo que solicita se declare abstracta la cuestión litigiosa.

II. 1. Antes de abordar la solicitud mencionada, habré de recordar que en la causa B. 65.038, presentada ante esta Suprema Corte de Justicia con motivo de la cuestión de competencia planteada por la Municipalidad de La Plata entre éste Tribunal y la Sala I de la Cámara Federal de La Plata (arts. 6 del C.C.A. y 8 del C.P.C.C.) debido a la íntima conexión material e identidad de pretensión con el expediente caratulado B.64.413 “Estudiantes de La Plata contra Municipalidad de La Plata sobre amparo”, que fuera decidida el 4-IX-02, se pidió fuese resuelto el incidente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

En la presentación introductoria de dichos actuados, la parte actora requirió a la Justicia Federal el dictado de una medida cautelar autosatisfactiva con el fin de garantizar el derecho de la entidad a la seguridad, “en la relación contractual de espectáculo deportivo”, reconocido por los arts. 5 de la Ley 24.240 de defensa del consumidor, 24 de la Const. Nac. y 38 de la Const. Prov.. Subsidiariamente peticionó la asignación del trámite del juicio sumarísimo y el otorgamiento de una medida cautelar innovativa con igual objeto (fs. 94 y ss.).

A través de tal articulación se perseguía, en definitiva, la posibilidad de ejecutar cierto proyecto de remodelación del estadio deportivo de la entidad mencionada, cuyo permiso municipal había sido denegado.

2. En los resolutorios dictados en la referida causa con fechas 27-XII-2002 (fs. 726) y 30-I-2003 (fs. 714), la Sala actuante de la Cámara Federal de esta ciudad declaró su competencia para intervenir en el expediente, situación que motivó el desistimiento en estos estrados del incidente de competencia por parte de la Comuna (fs. 735).

Luego de oído al Procurador General de esta Suprema Corte de Justicia, la interlocutoria del 11-VI-2003 –por mayoría- denegó la petición municipal y ordenó se requiriese a la Justicia Federal la remisión de fotocopias certificadas de la totalidad de la causa que allí tramitaba (fs. 765/772, causa B. 65.038).

Posteriormente se hizo saber que la Corte Federal había declarado procedente la queja presentada por la entidad actora contra el auto del 30-I-2003 citado, y sin que ello implicase pronunciamiento sobre el fondo del asunto, dispuso la suspensión del proceso incidental (fs. 911). Dicha situación fue puesta en conocimiento de los intervinientes (fs. 919; v. además fs. 932).

3. De otro lado, la recordada causa B.64.413, "Club Estudiantes de La Plata contra Municipalidad de La Plata sobre amparo", discurrió acerca del agravio de la demandante en cuanto a la inaplicabilidad -por infraccionar la Constitución provincial- del Decreto 686/02, dictado por el Intendente del municipio demandado, mediante el que se había denegado el permiso para realizar las obras de remodelación mencionadas anteriormente.

Luego de declarar su competencia, este Tribunal resolvió el 4-IX-2002 hacer lugar a la pretensión, dejar sin efecto el decreto cuestionado y remitir las actuaciones administrativas al municipio para que decidiese sobre la autorización observando los trámites y procedimientos esenciales y necesarios para su adecuado tratamiento. Ello por cuanto se destacó que la falta de dictamen jurídico previo al dictado del acto denegatorio -circunstancia especial y reconocida por la propia accionada-, invalidaba la decisión municipal.

4. En lo que interesa aquí destacar, la entidad deportiva, se presentó nuevamente ante este Tribunal interponiendo la presente con la finalidad de “promover demanda procesal administrativa o en su defecto incidente de impugnación de actos de ejecución de sentencia”, frente a la Disposición nro. 1/03 de la Dirección de Higiene Urbana y Espacios Verdes comunal que formuló oposición a las tareas antedichas, como también la anulación del decreto 579 del 14-V-2003 mediante el que se denegó el permiso de obra solicitado, rechazó el recurso interpuesto contra su antecedente y ordenó la demolición de las construcciones efectuadas sin su conformidad. Pidió, además el dictado de una medida precautoria.

Este Tribunal, el 26-X-2005 (fs. 108/120), denegó -por mayoría- el requerimiento de suspensión de los efectos del Decreto controvertido. Para ello valoró, esencialmente, no solo los contenidos de las leyes 5.244, 5.292, 6.183 y de las ordenanzas 3.174 y 8.915, sino que puso especial énfasis en los informes técnicos de las dependencias municipales como así de la Evaluación de Impacto Ambiental realizada por la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad Nacional de Buenos Aires.

III. 1. La ley 13.593, publicada en el boletín oficial el 17-I-07, declaró “Paisaje Protegido de interés provincial” el área denominada “Reserva Parque -Paseo del Bosque-”, comprendida entre las calles 50 hasta 60 y 1 a 122 de la ciudad y partido de La Plata, de conformidad con la ley 12.704, y con el objeto conservar y preservar ese predio como parque urbano de importancia regional, sitio de valor natural y ambiente antropizado de valor paisajístico, socio-cultural, ecológico y de paseo y recreación, para la comunidad (arts. 1 y 2).

Además autorizó por única vez, la remodelación de los estadios de fútbol allí instalados -del dominio público municipal y cuyo uso precario ostentan los Clubes Estudiantes de La Plata y Gimnasia y Esgrima La Plata-, individualizando las obras que se podrían ejecutar (art. 6). Se limitó el número de concurrencia a los partidos de fútbol en esos estadios (art. 8) y la Provincia de Buenos Aires asumió el compromiso de demoler ciertas construcciones existentes como también debían hacerlo los clubes ubicado en ese lugar de la ciudad (arts. 9 y 10).

2. También la ley en tratamiento ratificó el Convenio Institucional de Protección Ambiental de la “Reserva Parque -Paseo del Bosque-” suscripto entre la Municipalidad de La Plata y la Provincia de Buenos Aires y el Acuerdo suscripto entre la Municipalidad de La Plata y el Club Estudiantes de La Plata (arts. 11 y 12).

3. En el primero de ellos se expresó que el predio en cuestión era patrimonio de la comunidad platense, declarado zona de esparcimiento (Artículos 357/59 Ordenanza RD. 9231/00), Sitio Monumental expresamente postulado por la UNESCO (Ordenanza 9232/00), que constituía un inmueble del dominio público (artículos 2339 y 2344 del Código Civil), y que las Ordenanzas nros 8915 y 9232/00 instituyeron en la totalidad del área la veda de actividades que generasen contaminación sonora, gaseosa o de cualquier otra índole, que modificasen el hábitat natural en forma transitoria o permanente, debiéndose reconquistar sus valores originales al recuperar la mayor cantidad de superficie vegetal, conservando los espacios fundacionales cuyo objetivo era el de la recreación, el esparcimiento espontáneo, la educación y el desarrollo científico.

Mas a reglón seguido, permite excepcionalmente la realización de trabajos de remodelación de los estadios de fútbol allí existentes respetando los derechos constitucionales consagrados en el artículo 28 de la Constitución Provincial, conjeturando como razonable la autorización de obras en reemplazo de las estructuras de hormigón y de hierro y madera existentes, con el objeto de lograr una mayor comodidad, seguridad y confort para el público asistente a los estadios, disminuyendo el impacto ambiental de las mismas y de los espectáculos que conciernen a eventos deportivos, como así también logrando la recuperación de espacios verdes para la zona involucrada.

Finalmente, en el Anexo I, especificó cuales obras estaban las entidades autorizadas a ejecutar, advirtiéndose que los proyectos de las obras de remodelación que se fuesen a llevar a cabo deberían contar con la aprobación municipal y ser ratificados por ley, debiendo los clubes presentar un plan de manejo, preservación y recuperación medioambiental de los sectores cuyo uso precario detentan.

4. El restante, es decir el convenio entre la Municipalidad de La Plata y el Club Estudiantes de La Plata, patentiza el acuerdo entre los citados para modificar el proyecto de obra, ajustándolo a la normativa de aplicación y que permitiese una remodelación adecuada, preservando el medio ambiente y la seguridad pública de quienes asisten a esos espectáculos.


Así se autorizaron los trabajos siendo que la comuna procedería a la aprobación del proyecto de las únicas remodelaciones, que presentase el Club Estudiantes, de acuerdo con la ley 13.593 y al Anexo del convenio.

Asimismo la municipalidad otorgaría el permiso correspondiente para el inicio de tareas o remociones previas necesarias para llevar a cabo las tareas, las que podrían comenzar a ejecutarse una vez entrado en vigencia el acuerdo. Además la comuna aprobaría el proyecto descripto en el convenio, previo desistimiento de todos los pleitos judiciales pendientes. La entidad interesada podría requerir el permiso de construcción para el inicio de las obras, debiendo acompañar a esos efectos la totalidad de la documentación que le fuese exigida por las dependencias municipales competentes, como así también el cumplimiento de la totalidad de los recaudos impuestos por las Ordenanzas vigentes para el otorgamiento del mismo.

IV. 1. La siguiente reflexión se sostiene en los contenidos de la Ley 12.704 que crea y regula las condiciones para las áreas declaradas "Paisaje Protegido de Interés Provincial" o "Espacio Verde de Interés Provincial", con la finalidad de protegerlas y conservarlas, determinando asimismo que la realización de toda obra o actividad pública o privada que produzca o sea susceptible de producir efectos negativos al ambiente, declarado Paisaje Protegido o Espacio Verde, y/o a sus recursos naturales deberá obtener la autorización correspondiente expedida por la autoridad competente, previa presentación obligatoria de una evaluación de impacto ambiental, que aprobará la autoridad que corresponda (art. 7).

2. Entiendo, consecuentemente, que la Ley 13.593 constituye la aplicación particular del marco general sancionado con la Ley 12.704, desde que sus disposiciones se subordinan expresamente a ese régimen y al cual remiten inescindiblemente.

3. Advierto que si bien el art. 5to. de la Ley que invoca el representante de la entidad deportiva, indica que el permiso para realizar emprendimientos debe otorgarse en los términos del art. 7mo. de la Ley 12.704 –además del cumplimiento de los fines conservacionistas de la zona-, el art. 6to. de la Ley 13.593 autorizó la remodelación de los estadios de fútbol instalados en el predio precisando cuáles serían las únicas obras que se podían ejecutar, aclarando que los proyectos de las obras que se pretenden ejecutar deberán contar con la aprobación municipal y ser ratificados por ley (inc. 7).

Del mismo modo, con motivo de la validación de un acuerdo celebrado entre las partes (art. 12), en el Anexo 2 de la normativa en cuestión, se convino (cláusula segunda) que la Municipalidad, una vez sancionada y promulgada la Ley de Paisaje Protegido del Paseo del Bosque, procedería a la aprobación del proyecto de remodelación, que presentaría la entidad deportiva para la realización de las únicas obras contempladas en dicha ley.

Deben añadirse similares detalles insertos en la cláusula novena, por cuanto se prevee “...la Municipalidad procederá a la aprobación del proyecto descripto en este convenio, y cuyos planos se adjuntan y forman partes del presente una vez sancionada y promulgada la Ley [...]. Cumplido lo dispuesto en la cláusula octava del presente, el Club Estudiantes podrá requerir a la Municipalidad, el permiso de construcción para el inicio de las obras pertinentes, debiendo acompañar a esos efectos la totalidad de la documentación que le sea exigida por las dependencias municipales competentes, como así también el cumplimiento de la totalidad de los recaudos impuestos por las Ordenanzas vigentes para el otorgamiento de dicho permiso...”.

4. Es claro que las obras que se autorizan a realizar en la zona protegida (art. 6to, cit.) no han recibido aún la aprobación municipal y menos los estudios técnicos ambientales de rigor –los que ni siquiera se consignan como previamente realizados- como tampoco las observaciones fundadas de personas interesadas en el impacto del proyecto y que exige el art. 7mo. de la ley 12.704 (v. previsiones del inc. 7 del art. 6, cit.; cláusulas segunda y novena, cit.), por lo que mal pudo habilitarse su ejecución tal como se hizo.

V. 1. Desde una vertiente distinta, el art. 8 de la Ley 13.593 limita la asistencia al estadio a 20.000 espectadores.

No se me escapa que en la presente fue denegada la medida cautelar con efectos suspensivos respecto del Decreto comunal nro. 579/03.

De sus considerandos –como de la documentación acompañada a los distintos expedientes- surge que concretamente se preveía la adecuación de las tribunas, las medidas del campo de juego, del rectángulo verde y las condiciones de seguridad para una capacidad futura de 25.000.

Es decir, si las denegatorias municipales sobre la base de estudios ambientales le resultaban negativos a la pretensión de la entidad deportiva sobre la base de 25.000 espectadores, no se advierte de qué forma se evita de agredir la zona protegida facultando al ingreso de 20.000 personas.

2. La previsiones sobre el tipo de estructuras o modalidades previstas para las obras carece de gravitación pues lo degradante del predio involucra al conjunto de factores relacionados con el espectáculo deportivo –tal y como indica el E.I.A. de la U.B.A.-, razón por la cual no resultan hábiles las explicaciones de los métodos constructivos.

3. Tampoco se advierte de qué manera la autorización referida –o bien la ratificación del convenio mencionado- plantean la superación de las alternativas insertas en las leyes 5.244, 5.292, 6.183 y las ordenanzas 3.174, 8.915 y 9231, o los fines urbanísticos que menciona el Decreto 579/03.

4. Finalmente, concurre –también- lo señalado por la Sala interviniente de la Cámara Federal de La Plata en la causa B. 65.038, en cuanto determinó –aún en ese ámbito- la aplicación de las disposiciones mencionadas en el apartado anterior y la inviabilidad del proyecto propuesto por la accionante (v. fs. 748/749, causa cit.)

VI. 1. Este Tribunal tiene decidido que los órganos administrativos no pueden violar sus propias reglamentaciones, por lo que para poder dictar un acto de alcance particular que se aparte de ellas, es menester derogar la norma reglamentaria preexistente, modificarla o interpretarla en forma tal de permitir que junto a la regla general coexista una excepción razonable, creada sobre datos objetivos, susceptible de ser utilizada por todos los que se encuentren en la misma situación (doct. causas “Surge” y “Satostegui”, publicadas en D.J.B.A., t. 120, pág. 33 y t. 122, pág. 225, entre otros. A. Gordillo, “Tratado de Derecho Administrativo”, t. I, pág. 51; B. Fiorini, “Derecho Administrativo, 2da. ed., págs. 61 y 303; Diez, “Derecho Administrativo”, 1ra. ed., pág. 419).

2. Recientemente este Tribunal tuvo oportunidad de expedirse ante una situación que involucraba notables semejanzas (I.68.174 "Filon”, res. del 18-IV-2007).

Allí se predicó, en ocasión de analizar la suspensión de los efectos de una Ordenanza, que las comunas podían adecuar sus normas urbanísticas en función de nuevas decisiones públicas incluso a propuesta de particulares. Ello suponía un examen y justificación razonables de los cambios introducidos así como de los impactos que ellos habrían de causar, extremos no observados adecuadamente. Esas falencias ponían objetivamente en riesgo los derechos resultantes del artículo 28 de la Constitución provincial, haciendo palpable la necesidad de instrumentar medidas preventivas.

3. No se me escapa que en el sub lite el marco de análisis lo constituye la Ley 13.593, y en cuanto a la aplicación de la doctrina apuntada a normas de carácter legislativo la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que el principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos se aplica únicamente a éstos, y no se extiende a los actos normativos de sustancia legislativa, respecto de los cuales cobra plena vigencia las reglas generales de “lex posterior derogat priori” y “lex specialis derogat generalis” (Fallos 312:1394).

4. La doctrina ha postulado la aplicación de la figura en cuestión bajo el rótulo “inaplicabilidad singular”, en una suerte de paralelo, pues las excepciones particulares no derogan la norma, sino que disponen su inaplicabilidad para ciertos casos (conf. A. Bianchi, “El caso Promenade y la Llamada Inderogabilidad Singular de Reglamentos en un Controvertido Fallo”, en Revista de Derecho Administrativo, 1989, Año I, Ed. Depalma).

5. Por encima de todo, lo relevante es contrastar los principios “lex posteriori derogat priori” y “lex specialis derogat generalis”, con el derecho a la igualdad ante la Ley y el principio de legalidad y predictibilidad, pilares del estado de derecho.

Ello no implica desconocer que el legislador puede válidamente establecer un tratamiento desigual para quienes se encuentren en diferente situación, mas ello lo es a condición de que la distinción no aparezca como arbitraria o irrazonable, detalle que no se abastece con la mención y autorización de la restante entidad deportiva que se encuentra en esa zona.

Pienso que en definitiva la expresión elemental del principio de legalidad, consiste en que toda decisión individual debe conformarse a la regla establecida, obligándose a respetar la norma de derecho que esa misma autoridad establece.

El legislador crea normas destinadas a regir conductas, pero también las dicta al estilo de la Ley 12.704 (vgr.: Ley 10.806; Ley 10.907 mod. 12.459 y 12.905). Las mismas están destinadas a reglar su propia conducta o bien a instituir procedimientos específicos. Es decir son directivas cuyo destinatario es el propio legislador.

A través de esos cuerpos dispositivos se autoimpone con carácter general un razonable límite al ejercicio de sus facultades privativas, constituyendo un verdadero valladar respecto de su actuación.

No descuido la vertiente que postula que una ley tiene la misma jerarquía que las demás, pero no debe olvidarse que el objeto de las destacadas es reglar con certeza y estabilidad cada una de las actividades para las que fueron concebidas.

Nada parece más lógico que empezar por las normas que el propio legislador debe cumplir.

En principio, la autolimitación de poderes tiene por objeto establecer reglas de certeza, de derecho y de contralor de la gestión de la cosa pública, siendo un signo de progreso político y educación jurídica.

Todo lo que limita regularmente una facultad privativa, sin afectar el interés general o la eficacia racional del poder, es un signo de progreso jurídico y un alabable retroceso del autoritarismo (cfr. Bielsa, Rafael, "Derecho Constitucional", p. 464, 2ª Ed., aumentada, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1954).

Pues bien, constituyendo una verdadera prohibición que el legislador se ha auto-impuesto con carácter general en aras de que el sistema jurídico sea fiable y del regular cumplimiento de los fines de la Ley 12.704, resulta evidente que las premisas destacadas no aparecen con claridad frente a la sanción de la ley bajo examen, descuidándose los principios urbanísticos y ambientales más elementales.

6. Para el caso de autos, no albergo dudas que la Ley 13.593 no constituye estrictamente la ley especial y posterior que impacta en las directivas generales del marco creado por la Ley 12.704, desde que su particularización a la específica situación del “Paseo del Bosque” le resta sus notas de impersonalidad, generalidad y abstracción propias de una actividad legislativa desvinculada.

Siendo ello así, sólo cabe concluir que el régimen de paisaje protegido no ha sufrido modificación alguna por la norma singular sancionada posteriormente.

VII. Por todo lo expuesto hasta aquí y a partir de los defectos que presenta la Ley 13.593, juzgo que corresponde rechazar, la petición del representante del Club Estudiantes de La Plata, en atención a los motivos que éste invoca.

Luis Esteban Genoud



Fdo: Hi-Ne-Ko-dla-Ge

Registrada bajo el Nº23/08

*0359518*


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