Capítulo III el sistema de peticiones y casos individuales c. Peticiones y casos ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos



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CAPÍTULO III
EL SISTEMA DE PETICIONES Y CASOS INDIVIDUALES
C. Peticiones y casos ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
1. Medidas cautelares otorgadas por la Comisión


  1. El mecanismo de medidas cautelares tiene más de tres décadas de historia en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y ha servido como una herramienta eficaz para proteger los derechos fundamentales de los habitantes de los 35 Estados que se encuentran bajo la competencia de la Comisión Interamericana1. La facultad de la CIDH de solicitar la adopción de acciones urgentes o dictar medidas cautelares refleja una práctica común en el derecho internacional de derechos humanos. En el contexto particular de la región, ha operado como instrumento efectivo de protección y prevención ante posibles daños graves e irreparables a personas o grupos de personas que enfrentan situaciones de riesgo inminente. De esta manera, la Comisión ha venido cumpliendo con el mandato de “promover la observancia y la defensa de los derechos humanos” en los términos del articulo 106 de la Carta de la Organización, y de asistir a los Estados a cumplir con su ineludible deber de protección –el cual es su obligación en toda instancia. Las medidas cautelares se destacan por su efectividad y por su reconocimiento por los beneficiarios, los Estados miembros de la OEA, los usuarios del Sistema Interamericano, y la comunidad de derechos humanos en su conjunto.


La historia y el marco jurídico de las medidas cautelares


  1. El mecanismo de medidas cautelares es frecuentemente invocado en el derecho internacional, existiendo como facultad de los principales tribunales y órganos establecidos por tratados a fin de no tornar abstracta sus decisiones y la protección que ejercen2. Desde su creación, la Comisión ha solicitado medidas de protección a los Estados para que adopten en forma urgente medidas para evitar que la vida o la integridad personal de estos beneficiarios se viesen comprometidas. Como parte del desarrollo histórico de esta figura, en el Reglamento de la CIDH del año 1980 se formalizó un procedimiento alrededor de este mecanismo3. El artículo 26 de este Reglamento establecía que la adopción de medidas cautelares procedía “[e]n casos urgentes, cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas”. La consagración en el Reglamento de la CIDH y su desarrollo procedimental progresivo a través de la práctica, responden al patrón histórico de construcción de mecanismos de protección propio del Sistema Interamericano. Esta provisión emana de la función de la CIDH de velar por el cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados partes, establecida en el artículo 18 del Estatuto de la Comisión y el artículo 41 de la Convención Americana y descansa en la obligación general que tienen los Estados de respetar y garantizar los derechos humanos (artículo 1 de la Convención Americana), de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter necesarias para hacer efectivos los derechos humanos (artículo 2), y de cumplir de buena fe con las obligaciones contraídas en virtud de la Convención y la Carta de la OEA. En muchos casos, los propios Estados han indicado que las medidas cautelares han sido mecanismos de tutela muy importante para garantizar la efectiva vigencia de los derechos humanos en situaciones de altísima gravedad y urgencia.




  1. La Asamblea General de la OEA, en reconocimiento del valor esencial de las labores que realiza la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ha alentado a los Estados miembros a dar seguimiento a las recomendaciones y medidas cautelares de la Comisión4. Asimismo, al adoptar la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada en el seno de la Asamblea General en el año 2004, los Estados miembros reconocieron la eficacia del mecanismo de medidas cautelares para analizar alegatos de esta naturaleza5.




  1. El mecanismo de medidas cautelares ha permanecido en el Reglamento de la Comisión por mas de 30 años. La última reforma reglamentaria entró en vigor el 31 de diciembre de 2009. El Articulo 25 describe el procedimiento que rige las medidas cautelares y delinea la relación que puede existir entre una medida cautelar y el objeto de una petición o caso (artículo 25.1); la adopción de medidas cautelares independientemente de la existencia de una petición o caso (articulo 25.2); la naturaleza individual o colectiva de las medidas cautelares (articulo 25.3); la posibilidad de que la CIDH solicite información al Estado a menos que la urgencia de la situación justifique el otorgamiento inmediato de una medida cautelar (artículo 25.5); y los procedimientos relacionados con el levantamiento o cierre de trámite de medidas cautelares (artículo 25.7 y 25.8), entre otros puntos. En el proceso de reforma, la CIDH consideró extensamente los comentarios y críticas formulados por un gran número de Estados miembros de la OEA, organizaciones de la sociedad civil, académicos y particulares de todo el continente, en respuesta a las consultas abiertas sobre el texto del proyecto preliminar de reforma”6.

Las medidas cautelares: Su práctica como garantía de respetar los derechos fundamentales y prevenir daños irreparables



  1. En los últimos 30 años, las medidas cautelares han sido invocadas para proteger a miles de personas o grupos de personas que se encuentran en riesgo, en razón de su trabajo o afiliación. Entre estos grupos se encuentran, entre otros, defensores de derechos humanos, periodistas y sindicalistas, grupos vulnerables, tales como mujeres, niños, comunidades afrodescendientes, pueblos indígenas, personas desplazadas, comunidades LGTBI y personas privadas de libertad. Adicionalmente, han protegido a testigos, operadores de justicia, personas en vías de ser deportadas a un país donde podrían enfrentar torturas o ser sujeto a tratos crueles e inhumanos y personas condenadas a la pena de muerte, entre otros. Asimismo, la CIDH ha dictado medidas cautelares a fin de proteger el derecho a la salud y la familia; y situaciones relacionadas al medio ambiente que puedan derivar en daños a la vida o la salud de las personas, o a la forma de vida de pueblos indígenas en su territorio ancestral, entre otras situaciones.




  1. Las medidas cautelares cumplen dos funciones relacionadas con la protección de los derechos fundamentales consagrados en las normas del sistema interamericano. Tienen una función “cautelar”, en el sentido de preservar una situación jurídica bajo el conocimiento de la CIDH en peticiones o casos, y “tutelar” en el sentido de preservar el ejercicio de los derechos humanos. La práctica se caracteriza por desarrollar la función tutelar con el fin de evitar daños irreparables a la vida e integridad personal de la persona del beneficiario como sujeto del derecho internacional de los derechos humanos. Estas consideraciones han llevado al dictamen de medidas cautelares en una amplia gama de situaciones en las que no existen casos pendientes ante el sistema.




  1. Con respecto al aspecto cautelar, las medidas pueden estar destinadas a impedir la ejecución de medidas judiciales, administrativas o de otra índole, cuando se alega que su ejecución podría tornar ineficaz una eventual decisión de la CIDH sobre una petición individual. Algunas de las situaciones tratadas por la CIDH que tienen el fin de preservar el objeto de una petición o un caso, han incluido, entre otras, solicitudes de suspensión de órdenes de deportación o extradición cuando se acredita el riesgo de que la persona sufra torturas o tratos crueles e inhumanos en el país receptor; situaciones en las que la CIDH ha instado al Estado suspender la aplicación de la pena de muerte; situaciones dirigidas a proteger las tierras de pueblos indígenas de incursiones que podrían romper la estrecha relación entre el pueblo y sus tierras tradicionales y recursos naturales, o poniendo en riesgo la sobrevivencia de la cultura. Al dictar medidas cautelares en estas situaciones, la CIDH solicita al Estado suspender la actividad que podría producir una vulneración a los derechos del beneficiario hasta que los órganos del Sistema Interamericano se pronuncien sobre el fondo del caso relacionado.




  1. La CIDH ha otorgado también medidas cautelares a fin de proteger una gama más amplia de derechos, tal y como los derechos a la salud y a la familia cuando están presentes los elementos de gravedad, urgencia e irreparabilidad. Asimismo, se han dictado medidas para evitar daños a la vida o la salud derivadas de la contaminación ambiental.




  1. Al analizar una solicitud de medidas cautelares, la Comisión estudia la concurrencia de tres condiciones: i) la “gravedad”; ii) la “urgencia”, y iii) que se trate de “evitar daños irreparables a las personas”.




  1. La Comisión desea resaltar que el análisis de la solicitud de medidas cautelares se realiza tomando en cuenta las particularidades de cada situación en concreto, el cual no puede sujetarse a criterios estrictos y generalizados sino que atiende a la naturaleza del riesgo y el daño que se pretende evitar. Sin perjuicio de lo anterior, a continuación la CIDH señalará algunos de los elementos que ha tenido en cuenta al valorar las solicitudes de medidas cautelares, sin que éstos constituyan requisitos necesarios para su otorgamiento o tengan un carácter exhaustivo.




  1. Respecto al carácter “urgente” de la situación objeto de solicitud de medidas, la amenaza o riesgo involucrado debe ser inminente, lo cual requiere que la respuesta para remediarlo sea inmediata, en forma tal que en el análisis de este aspecto corresponde valorar la oportunidad y la temporalidad de la intervención cautelar o tutelar solicitada7. Para valorar este aspecto, la CIDH ha considerado elementos como: a) la existencia ciclos de amenazas y agresiones que demuestran la necesidad de actuar en forma inmediata; y b) la continuidad y proximidad temporal de las amenazas, entre otros.




  1. A los efectos de evaluar los requisitos de gravedad y urgencia, la CIDH ha tenido en cuenta además, información relacionada con la descripción de los presuntos hechos que fundamentan la solicitud (amenazas telefónicas/escritas/atentados/hechos de violencia/señalamientos/ultimátum); la identificación del origen de las amenazas (particulares, particulares con vínculos con el Estado, agentes del Estado, otros); las denuncias formuladas ante las autoridades; las medidas de protección de las cuales ya sean beneficiarios e información sobre su efectividad; la descripción del contexto necesario para valorar la gravedad de las amenazas; la cronología y proximidad en el tiempo de las amenazas proferidas; la identificación de personas afectadas y, de ser relevante, su afiliación y el grado de riesgo.




  1. Asimismo, la CIDH ha tomado en consideración elementos propios del país al cual se refiere la solicitud, como: a) la existencia de un conflicto armado, b) la vigencia de un estado de emergencia, c) los grados de eficacia e impunidad en el funcionamiento del sistema judicial, d) los indicios de discriminación contra grupos vulnerables, y e) los controles ejercidos por el Poder Ejecutivo sobre los demás poderes del Estado, entre otros.




  1. En cuanto al requisito de “irreparabilidad del daño”, es necesario que en los hechos que fundamentan la solicitud se advierta una probabilidad razonable de que se materialice y el daño no debe recaer en bienes o intereses jurídicos que puedan ser reparables8.




  1. Es importante destacar que la denuncia previa de la situación de riesgo ante una autoridad no constituye un requisito adicional para el otorgamiento de una medida cautelar, pero tal como se establece en el artículo 25.4 es un elemento que tomará en cuenta la Comisión al evaluar la solicitud. A ese respecto, cuando se ha denunciado a nivel interno, la CIDH puede valorar la eficacia o ineficacia de la respuesta brindada por el Estado. Asimismo, cuando el solicitante no haya realizado denuncia es importante para la Comisión conocer las razones por las cuales se abstuvo de hacerlo.




  1. Antes de adoptar la decisión final de otorgar o rechazar una solicitud de medidas cautelares, la CIDH puede requerir información al solicitante de las medidas, al Estado concernido, o a ambos. Gran parte del trabajo realizado por la Comisión se refiere al seguimiento de solicitudes de informaciones realizadas al Estado y a los peticionarios. La falta de respuesta tanto del Estado como de los peticionarios a las solicitudes de información, constituye un elemento de valoración para la CIDH al momento de determinar si se otorga o no la medida solicitada.




  1. Cabe señalar que si la medida no es otorgada, esto no obsta para que el peticionario presente una nueva solicitud de protección si considera que existe información adicional o si se producen nuevas circunstancias de hecho.




  1. Los Estados, en cumplimiento de sus obligaciones internacionales deben dar la protección efectiva para evitar la situación de riesgo presentada. Asimismo, son las partes las que deben diseñar el tipo de medidas materiales más adecuadas, y/o de otro carácter, para atender las situaciones planteadas y prevenir la consecución de situaciones de riesgo adicionales.




  1. La CIDH utiliza varias herramientas a su disposición para facilitar el seguimiento y monitoreo de las medidas cautelares: intercambio de comunicaciones; convocatorias a reuniones de trabajo o audiencias en el marco de los periodos de sesiones de la CIDH, reuniones de seguimiento dentro del marco de visita in loco o de trabajo de la CIDH o de la Relatores de País; comunicados de prensa, informes temáticos, o informes sobre el país particular.




  1. La Comisión reconoce la respuesta positiva de los Estados a las medidas cautelares. Esto se ha visto reflejado cuando los Estados asignan medidas de protección concretas a favor de los beneficiarios (e.g. escoltas, el blindaje de oficinas, medios directos de comunicación con las autoridades, protección de los territorios ancestrales, entre otros), tomando en cuenta su opinión y la de su representante; cuando participan activamente presentando información a las solicitudes de la CIDH o en las reuniones de trabajo y audiencias de seguimiento sobre medidas cautelares; al crear dentro de sus países mesas de trabajo interinstitucionales a fin de implementar las medidas de protección requeridas por los órganos del Sistema Interamericana al incorporar en su jurisprudencia y legislación el cumplimiento de las medidas cautelares.


Medidas cautelares otorgadas en el 2011


  1. A continuación se presenta una reseña de las medidas cautelares otorgadas durante el año 2011 bajo el Artículo 25 del reglamento de la CIDH en relación con los Estados miembros de la OEA. Corresponde aclarar que el número de medidas cautelares otorgadas no refleja el número de personas protegidas mediante su adopción; como se puede observar, muchas de las medidas cautelares acordadas por la CIDH extienden protección a más de una persona y en ciertos casos, a grupos de personas tales como comunidades o pueblos indígenas.


ARGENTINA
MC 269/08 – Miembros de la Comunidad Lof Paichil Antriao del Pueblo Indígena Mapuche, Argentina

 


  1. El 6 de abril de 2011, la CIDH otorgó medidas cautelares a favor de los Miembros de la Comunidad Lof Paichil Antriao del Pueblo Indígena Mapuche. La solicitud de medida cautelar alega que existe una situación de gravedad y urgencia y riesgo de daños irreparables derivados de actos de hostigamiento; que existe un riesgo de destrucción de un lugar sagrado conocido como Rewe; que se obstaculiza el acceso de los miembros de la comunidad Lof Paichil Antriao a Rewe, y que familias de la comunidad fueron desplazadas del territorio que reclaman como tierra ancestral. Adicionalmente se alega que si bien este Rewe actualmente está protegido por una medida judicial interna, los miembros de la Comunidad no han podido acceder al mismo para el desarrollo de las prácticas rituales exigidas por su cultura. También se indica que las familias que se encuentran desplazadas en las zonas aledañas al territorio en disputa se encontrarían con una situación precaria de salud y alimentación. La Comisión Interamericana solicitó al Estado de Argentina que adopte las medidas necesarias para garantizar que la medida judicial de no innovar que actualmente protege al Rewe ubicado en el predio objeto del litigio no sea levantada hasta que la CIDH decida sobre los méritos de la petición 962-08, actualmente en estudio. En este aspecto, la Comisión también solicitó al Estado que adopte medidas para que dicha medida judicial sea efectivamente cumplida, de manera tal que se preserve este lugar sagrado. Adicionalmente, la CIDH solicitó que el Estado adopte las medidas necesarias para garantizar que los miembros de la comunidad Lof Paichil Antriao que requieran acceder al Rewe para desarrollar sus prácticas rituales puedan hacerlo, sin que la Policía u otros grupos de seguridad o vigilancia públicos o privados obstaculicen su acceso y permanencia en el lugar durante el tiempo que quieran, y sin que se presenten episodios de violencia, agresión, hostigamiento o amenazas por parte de la Policía o de tales otros grupos de seguridad. Finalmente, se solicitó al Estado adoptar las medidas necesarias para atender a la salud de las familias de la comunidad que se encuentran desplazadas en zonas aledañas al territorio en disputa a fin de garantizar su bienestar.

 

MC 404/10 – Comunidad Indígena Qom Navogoh “La Primavera”, Argentina

 


  1. El 21 de abril de 2011 la CIDH otorgó medidas cautelares a favor de los miembros de la comunidad indígena Qom Navogoh, “La Primavera”, en la Provincia de Formosa, Argentina. La solicitud de medidas cautelares alega que miembros de las fuerzas de seguridad habrían perpetrado una serie de hechos de violencia contra los miembros de la comunidad, a raíz de lo cual el líder Félix Díaz y su familia debieron desplazarse a otra zona. Los solicitantes informaron que los agresores continuarían custodiando el área, creando un clima de tensión entre los pobladores. Añadieron asimismo que no se habrían implementado medidas de seguridad para permitir el regreso de Félix Díaz y su familia. La Comisión Interamericana solicitó al Estado de Argentina adoptar las medidas necesarias para garantizar la vida y la integridad física de los miembros de la comunidad indígena Qom Navogoh, “La Primavera”, contra posibles amenazas, agresiones u hostigamientos por parte de miembros de la policía, la fuerza pública u otros agentes estatales, así como también implementar las medidas necesarias para el retorno de Félix Díaz y su familia a la comunidad en condiciones de seguridad.


MC 423/10 – X, Argentina


  1. El 24 de octubre de 2011, la CIDH otorgó medidas cautelares a favor de X, en Argentina. Su identidad se mantiene en reserva debido a que se trata de un menor de edad. En la solicitud de medida cautelar se alegó que el niño padece de encefalopatía crónica no evolutiva y otras enfermedades, y que la asistencia médica proporcionada por el Estado sería deficiente, poniendo en riesgo su vida y el desarrollo de sus músculos y huesos. La Comisión solicitó al Estado adoptar medidas urgentes a fin de garantizar efectivamente las condiciones médicas necesarias y suficientes para que el beneficiario pueda desarrollar una vida con calidad y dignidad, en la que no se vea afectada de forma irreparable su derecho a la vida, y concertar las medidas a adoptarse con su familia.


MC 425/11 – X, Argentina

 


  1. El 18 de noviembre de 2011, la CIDH otorgó medidas cautelares a favor de X, en Argentina; cuya identidad se mantiene en reserva a solicitud del beneficiario. En la solicitud de medida cautelar se alegó que X habría sido víctima de ataques contra su vida e integridad por parte de agentes del Complejo Penitenciario Federal No 2 de Marcos Paz, donde se encontraba detenido. Agrega que como resultado de uno de esos ataques, habría debido ser internado en un hospital de Buenos Aires. La Comisión solicitó al Estado adoptar las medidas necesarias para garantizar la vida y la integridad física de X, concertar las medidas a adoptarse con el beneficiario y su representante, e informar sobre las acciones adoptadas a fin de investigar los hechos que dieron lugar a la adopción de esta medida cautelar.

 

BOLIVIA
MC 291/11 – José Antonio Cantoral Benavides y otros, Bolivia


  1. El 8 de agosto de 2011, la CIDH otorgó medidas cautelares a favor de José Antonio Cantoral Benavides, de nacionalidad peruana, quien tendría condición de refugiado en Bolivia. La Comisión recibió asimismo una petición que hace referencia a José Antonio Cantoral Benavides y otros. En la solicitud de medida cautelar se alegó que Cantoral Benavides habría sido privado de libertad el 1 de agosto de 2011 y que durante su detención, habría sido fuertemente golpeado. Asimismo, se indica que el 3 de agosto de 2011, la Comisión Nacional de Refugiados de Perú habría emitido una resolución mediante la cual se determina su expulsión inmediata del país, presuntamente sin haber escuchado a Cantoral Benavides y sin cumplir con los requisitos legales correspondientes. La Comisión solicitó al Estado adoptar las medidas necesarias para abstenerse de expulsar a José Antonio Cantoral Benavides de Bolivia hasta tanto la CIDH se pronuncie sobre la petición de referencia, adoptar las medidas necesarias para garantizar su vida e integridad, concertar las medidas a adoptarse con el beneficiario y sus representantes e informar periódicamente a la CIDH sobre las acciones adoptadas. De acuerdo a información recibida posteriormente, el señor José Antonio Cantoral Benavides permanece en Bolivia, en detención domiciliaría.


BRASIL
MC 382/10 - Comunidades Indígenas de la Cuenca del Río Xingu, Pará, Brasil

 


  1. El 1 de abril de 2011, la CIDH otorgó medidas cautelares a favor de los miembros de las comunidades indígenas de la cuenca del Río Xingu, en Pará, Brasil: Arara de la Volta Grande do Xingu; Juruna de Paquiçamba; Juruna del "Kilómetro 17"; Xikrin de Trincheira Bacajá; Asurini de Koatinemo; Kararaô y Kayapó de la tierra indígena Kararaô; Parakanã de Apyterewa; Araweté del Igarapé Ipixuna; Arara de la tierra indígena Arara; Arara de Cachoeira Seca; y las comunidades indígenas en aislamiento voluntario de la cuenca del Xingu. La solicitud de medida cautelar alega que la vida e integridad personal de los beneficiarios estaría en riesgo por el impacto de la construcción de la usina hidroeléctrica Belo Monte. La CIDH solicitó al Gobierno de Brasil suspender inmediatamente el proceso de licencia del proyecto de la Planta Hidroeléctrica Belo Monte e impedir la realización de cualquier obra material de ejecución hasta que se observen las siguientes condiciones mínimas: (1) realizar procesos de consulta, en cumplimiento de las obligaciones internacionales de Brasil, en el sentido de que la consulta sea previa, libre, informada, de buena fe, culturalmente adecuada, y con el objetivo de llegar a un acuerdo, en relación con cada una de las comunidades indígenas afectadas, beneficiarias de las presentes medidas cautelares; (2) garantizar que, en forma previa a la realización de dichos procesos de consulta, para asegurar que la consulta sea informada, las comunidades indígenas beneficiarias tengan acceso a un Estudio de Impacto Social y Ambiental del proyecto, en un formato accesible, incluyendo la traducción a los idiomas indígenas respectivos; (3) adoptar medidas para proteger la vida e integridad personal de los miembros de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario de la cuenca del Xingú, y para prevenir la diseminación de enfermedades y epidemias entre las comunidades indígenas beneficiarias de las medidas cautelares como consecuencia de la construcción de la hidroeléctrica Belo Monte, tanto de aquellas enfermedades derivadas del influjo poblacional masivo a la zona, como de la exacerbación de los vectores de transmisión acuática de enfermedades como la malaria. 




  1. El 29 de julio de 2011, durante el 142° Periodo de Sesiones, la CIDH evaluó la MC 382/10 en base a información enviada por el Estado y los peticionarios, y modificó el objeto de la medida, solicitando al Estado que: 1) Adopte medidas para proteger la vida, salud e integridad personal de los miembros de las comunidades indígenas en situación de aislamiento voluntario de la cuenca del Xingu, y de la integridad cultural de dichas comunidades, que incluyan acciones efectivas de implementación y ejecución de las medidas jurídico-formales ya existentes, así como el diseño e implementación de medidas de mitigación específicas para los efectos que tendrá la construcción de la represa Belo Monte sobre el territorio y la vida de estas comunidades en aislamiento; 2) Adopte medidas para proteger la salud de los miembros de las comunidades indígenas de la cuenca del Xingu afectadas por el proyecto Belo Monte, que incluyan (a) la finalización e implementación aceleradas del Programa Integrado de Salud Indígena para la región de la UHE Belo Monte, y (b) el diseño e implementación efectivos de los planes y programas específicamente requeridos por la FUNAI en el Parecer Técnico 21/09, recién enunciados; y 3) Garantice la pronta finalización de los procesos de regularización de las tierras ancestrales de pueblos indígenas en la cuenca del Xingu que están pendientes, y adopte medidas efectivas para la protección de dichos territorios ancestrales ante la intrusión y ocupación por no indígenas, y frente a la explotación o deterioro de sus recursos naturales. Adicionalmente, la CIDH decidió que el debate entre las partes en los referente a la consulta previa y el consentimiento informado frente al proyecto Belo Monte se ha transformado en una discusión sobre asuntos de fondo que trasciende el ámbito del procedimiento de medidas cautelares.

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