Bustos, Alberto R. y otros c. Estado nacional y otros



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EMERGENCIA ECONOMICA - ACCION DE AMPARO ~ CER~ DEPOSITO BANCARIO ~ PESIFICACIÓN
Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS)

26/10/2004



Bustos, Alberto R. y otros c. Estado nacional y otros

Dictamen del Procurador General de la Nación:

Considerando: I. A fs. 122/129, la Cámara Federal de Apelaciones de Paraná, al confirmar el fallo de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo entablada por Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramón Evaristo Giacchi y Graciela Guadalupe Dappen contra el Estado Nacional, el Banco Central de la República Argentina (B.C.R.A.), el Banco de Entre Ríos S.A. y el BBVA Banco Francés S.A. En consecuencia, declaró la inconstitucionalidad de las leyes 25.557 y 25.561, de los decretos 1570/01, 71/02, 141/02, 214/02 (arts. 1°, 2°, 4°, 9° y 10) y 320/02 (art. 3°), de las resoluciones 6, 9, 18, 23 y 46 del 2002 del Ministerio de Economía de la Nación, de las comunicaciones "A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la República Argentina y de toda otra norma que impida, limite o restrinja de cualquier manera a los actores la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depósitos a plazo fijo y en cuentas a la vista, por un importe total de U$S1.334.110,00, de conformidad a las leyes 23.928 y 25.466. Asimismo, ordenó que la entidad financiera interviniente devuelva los depósitos en el signo monetario efectuado, en el plazo de diez días.

II. Disconformes, el Estado Nacional, el Banco Entre Ríos S.A. y el BBVA Banco Francés S.A. interpusieron recursos extraordinarios a fs. 132/145, fs. 147/150 y fs. 156/172, respectivamente, los que fueron concedidos por el a quo únicamente por la cuestión federal compleja planteada, ya que los desestimó por las causales de arbitrariedad y de gravedad institucional también invocadas (fs. 181/182).

II.1. Recurso extraordinario del Estado Nacional

Las críticas de esta parte pueden resumirse en que: (i) afecta el interés público, que se haya producido una injerencia indebida del Poder Judicial en esferas propias del Ejecutivo; (ii) la vía del amparo es improcedente para discutir el reclamo de los actores; (iii) se han resuelto cuestiones de discrecionalidad técnica no justiciables y modificado las circunstancias fácticas; (iv) se realizó una errónea interpretación de la Convención Americana de Derechos Humanos; (v) se prescindió de ponderar que el Estado no puede asegurar a sus habitantes una inmutabilidad patrimonial, cuando acontecimientos extraordinarios modifican los presupuestos en los cuales se apoya el ordenamiento jurídico; (vi) el precedente de la Corte de Fallos 325:28 es inaplicable; (vii) la declaración de inconstitucionalidad de todas las normas que restringen la libre disponibilidad de los depósitos, omite considerar el grave estado de emergencia en el cual se dictaron; (viii) la sentencia carece de motivación suficiente y (ix) resulta abstracta la declaración de inconstitucionalidad del decreto 1570/01 y de las normas dictadas consecuentemente, en tanto establecen la indisponibilidad temporaria de las sumas depositadas en caja de ahorro, cuentas corrientes y depósitos a plazo fijo, toda vez que con posterioridad se dictaron sucesivas normas que atemperaron la indisponibilidad de los fondos de los depositantes.

II.2. Recurso extraordinario del Banco de Entre Ríos S.A.

Sostiene que a pesar de lo expresado por el a quo, el fallo de V.E. en la causa "Smith" (LA LEY, 2002-A, 770; 2002-C, 148; Sup. E. Dep. Banc. y Restric., febrero/2002, p. 39; marzo/2002, p. 114; DJ, 2002-1-297; DT, 2002-A, 288; RU, Rev. 1/2002, p. 9) no es aplicable al sub lite, pues allí la Corte se expidió sobre las normas que afectaban la libre disponibilidad de los depósitos, más no sobre aquellas que se refieren a la modificación del régimen cambiario.

Puntualiza que se prescindió de considerar dispositivos sobrevinientes a aquel pronunciamiento, como el decreto 320/02, que atemperó las medidas adoptadas en el decreto 214/02, al suspender su ejecución cuando mediaren razones que pusieran en riesgo la vida, la salud o la integridad física de las personas o cuando éstas resultaren mayores de 75 años. Asimismo, dice que la Cámara debió tomar en cuenta el decreto 905/02, que otorga a los depositantes la posibilidad de mantener sus ahorros en la moneda de origen, a través de la opción en bonos en dólares estadounidenses.

Destaca que en las actuales circunstancias, los titulares de los depósitos se encuentran en mejor situación que los alcanzados por el "Plan Bonex" de la década del '90, ya que ahora se les permite optar por diversos bonos, cuando entonces tales títulos les habían sido asignados en forma compulsiva.

Entiende que la sentencia afecta al principio de igualdad consagrado en el art. 16 de la Constitución Nacional pues, en el estado emergencia que atravesaba el país, se debía con mayor razón armonizar los intereses de todos y no conferir prerrogativas a unos ahorristas en desmedro de otros.

II.3. Recurso extraordinario del BBVA Banco Francés S.A.

(i) La sentencia afecta el interés público comprometido, pues se produce una injerencia indebida del Poder Judicial en esferas propias del Ejecutivo; (ii) se han resuelto cuestiones de discrecionalidad técnica no justiciables y modificado las circunstancias fácticas; (iii) se interpretó erróneamente la Convención Americana de Derechos Humanos; (iv) se prescindió de ponderar que el Estado no puede asegurar a sus habitantes una inmutabilidad patrimonial frente a acontecimientos extraordinarios que modifican los presupuestos en los cuales se apoya el ordenamiento jurídico; (v) el precedente de V.E. de Fallos 325:28 es inaplicable; (vi) al declararse la inconstitucionalidad de todas las normas que restringen la libre disponibilidad de los depósitos, se omitió considerar el grave estado de emergencia en el cual se dictaron (vii) la sentencia carece de fundamentos (viii) desconoce las previsiones de la ley 21.526, pues avanza sobre las facultades de superintendencia y contralor del Banco Central y su misión fundamental de preservar el valor de la moneda (Carta Orgánica aprobada por la ley 24.144). Además, la declaración de inconstitucionalidad de las normas dictadas para evitar la crisis y superar la situación de emergencia, afecta la liquidez y solvencia del sistema financiero y (ix) es abstracta la declaración de inconstitucionalidad del decreto 1570/01 y de las normas dictadas consecuentemente, en cuanto establecen la indisponibilidad temporaria de las sumas depositadas en caja de ahorro, cuentas corrientes y depósitos a plazo fijo, toda vez que con posterioridad se dictaron sucesivas normas que atemperaron la indisponibilidad de los fondos de los depositantes.

III. Debido a que se emitieron nuevas normas que podrían incidir de modo sustancial en la resolución de la controversia, tal como se había efectuado en causas análogas, el Tribunal -con disidencia del juez Vázquez- corrió traslado a las partes por cinco días (fs. 188) para que manifiesten lo que consideren pertinente sobre esta nueva situación.

Sólo contestaron el Estado Nacional mediante el escrito de fs. 197/204 y el BBVA Banco Francés S.A. (fs. 215/219), aunque éste fuera del plazo asignado (conf. decreto de fs. 220).

IV. Los recursos extraordinarios deducidos son formalmente admisibles, en tanto se cuestiona la inteligencia de normas federales y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3°, de la ley 48).

Cabe tener presente que en la tarea de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de Fallos: 323:1491 y sus citas) y, en lo que concierne a las causales de arbitrariedad invocadas, estimo que se vinculan de modo inescindible con los temas federales en discusión. Por ello, deben ser examinados en forma conjunta (conf. doctrina de Fallos: 308:1076; 322:3154; 323:1625, entre muchos otros), circunstancia que, en el caso, neutraliza las consecuencias que traería aparejada la falta de queja ante la denegación por la Cámara del remedio extraordinario.

V. Es preciso indicar que durante el transcurso del proceso se han dictado más normas sobre la materia discutida, que deben ser consideradas para su solución, en virtud de la jurisprudencia del Tribunal a cuyo tenor sus sentencias deben considerar las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las cuales no es posible prescindir (Fallos: 312:555; 315:123, entre muchos otros).

Por aplicación de tal doctrina, estimo que resulta inoficioso pronunciarse sobre la declaración de inconstitucionalidad del art. 3° del decreto 320/02. En efecto, al sustituir el texto del art. 12 del decreto 214/02, dicho decreto suspendió por el plazo de ciento ochenta días el cumplimiento de las medidas cautelares y la ejecución de sentencias en todos los procesos judiciales que pudieran suscitarse con relación a las medidas económicas adoptadas a partir del decreto 1570/01 las que se discuten en el sub lite-. El mencionado plazo, fijado en esta disposición, vigente desde que fue publicado en el Boletín Oficial el 15 de febrero de 2002 (número extraordinario) (confr. art. 4°), se encuentra obviamente cumplido. Igual conclusión puede predicarse del plazo de ciento veinte días hábiles de suspensión para el cumplimiento y la ejecución de todas las medidas cautelares y sentencias definitivas dictadas en los procesos judiciales a los que se refiere el art. 1° de la ley 25.587, que dispuso el art. 1° del decreto 1316/02 (ratificado por el art. 62 de la ley 25.725), cuya inconstitucionalidad también declaró el a quo, aunque de modo implícito, pues dicho término debe contarse desde el 24 de julio de 2002 (confr. art. 5° del decreto 1316/02), fecha de publicación en el Boletín Oficial, y al presente también ha expirado.

VI. Un examen detenido de las normas cuya inconstitucionalidad de forma general declaró la Cámara, permite concluir que no todas tienen relación directa e inmediata con las cuestiones en debate, circunstancia que revela un exceso en el modo de adoptar la más grave de las decisiones posibles por parte de un órgano jurisdiccional, la declaración de invalidez constitucional de una norma, que por ser ultima ratio del orden jurídico, debe tomarse con extremo cuidado y sólo después de un análisis profundo de la situación (conf. doctrina de Fallos: 324:3345; 325:645, por citar solo algunos recientes).

Dejando de lado la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 3° y 1° de los decretos 320/02 y 1316/02, respectivamente por los motivos ya indicados, se advierte que la ley 25.557 y los arts. 1°, 9° y 10 del decreto 214/02 carecen de relación directa e inmediata con los derechos federales debatidos.

Esto es así, porque dicha ley incorporó excepciones a los límites para el retiro de fondos que había dispuesto el decreto 1570/01, derogó los incs. b) y c) del art. 1° del decreto 1606/01 y aclaró expresamente que no implicaba ratificación expresa ni tácita de aquéllos (arts. 1°, 2° y 3°).

Los artículos indicados del decreto 214/02, tampoco se relacionan con los depósitos que los actores efectuaron en las entidades financieras demandadas, a diferencia de lo que sucede con el art. 2°, ya que se refieren a otras deudas (art. 1°), facultan a emitir bonos del Tesoro nacional por los que podrán optar los depositantes en el sistema financiero para recuperar sus fondos (art. 9°), o tienen por destinatarios a las entidades financieras, sin incidir en la situación de los aquí demandantes (art. 10).

VII. Para considerar el fondo del asunto, se debe tratar, por un lado, la doctrina de la emergencia y, por el otro, que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto de jerarquía legal constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, pues configura un acto de suma gravedad que debe ser considerado ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 324:920, entre otros), por lo que sólo cabe formularla cuando un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o la garantía constitucional invocados (Fallos: 321:441 y su cita).

Es oportuno señalar que la doctrina de la emergencia no es tema novedoso en la historia argentina ni en la jurisprudencia del Tribunal. Sin embargo, cabe atribuir características particulares y de inusitada gravedad a la crisis que afecta a la Nación desde los últimos años de la década anterior, que hizo eclosión a fines de 2001 y produjo, entre otras consecuencias, la declaración legal del estado de emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria (ley 25.561).

El contexto económico, social e institucional que rodeó a las medidas cuya inconstitucionalidad declaró el a quo no puede ser soslayado, pues se corre el peligro cierto de encontrar soluciones abstractas, y por lo mismo, desvinculadas de la realidad nacional.

Es un hecho de público y notorio conocimiento que la Argentina se vio enfrentada al impacto de una crisis terminal de descomunales consecuencias sobre el bienestar del conjunto de la población. La abrupta caída en los niveles de producción y consumo, acompañados por un franco retroceso en las variables sociales, generaron el comienzo del derrumbe del régimen de política económica implementado durante la década del noventa.

Asociado con un tipo de cambio irreal debido a la sobrevaluación del peso con relación al dólar, existió una desmedida estimación del nivel de riqueza El esquema se fue convirtiendo en un generador de desequilibrios estructurales profundos a nivel de la producción, el empleo, la distribución del ingreso, la situación fiscal, las cuentas externas y la evolución de la deuda.

Durante 2001, cuando la vulnerabilidad externa de la economía quedó en evidencia, con un tipo de cambio distorsionado, una avanzada recesión y una insostenible dinámica de endeudamiento, surgieron dudas sobre la viabilidad del sistema financiero en su conjunto. En un contexto durante el cual se redujo la liquidez de los bancos y se incrementó la exposición al riesgo de default soberano, empezó a configurarse un círculo vicioso que condujo a un masivo retiro de depósitos, de carácter preventivo en los primeros meses del año y luego en forma sostenida y catastrófica hacia noviembre, con la consiguiente pérdida de reservas. Todo ello precipitó el descalabro económico ocurrido a fines de aquel año y la consecuente quiebra del sistema de pagos.

Un dato ilustrativo de esta realidad fue el aumento del índice de litigiosidad del fuero comercial de esta Ciudad, lo que se refleja en la cantidad de procesos y cuestiones incidentales vinculadas a la ley de concursos y quiebras. En el año 2000 se iniciaron 44.000 procesos y ascendieron a 45.000 durante el año 2001. Esta cifra cayó a 41.000 en el 2002, mientras que el año 2003 bajó a 38.000, según datos de la Secretaría de Estadísticas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Hacia fines del 2001 se verificaban casi cuarenta meses de recesión, un altísimo déficit fiscal de alrededor del 6% del PBI; una brusca caída de reservas y de depósitos estimadas en 42% y 20%, respectivamente, un marcado deterioro de la solvencia del sistema financiero que se tradujo, entre otras manifestaciones, en la pérdida de su capacidad prestable y en su posterior colapso. Al 31 de diciembre de aquel año existían 108 entidades dentro del sistema financiero, entre bancos públicos, privados y entidades no bancarias, cifra que se redujo a 99 al año siguiente. La contracción del sistema no fue mayor por la importantísima intervención del B.C.R.A. (más de veinte mil millones de pesos) entre julio de 2001 y julio de 2002, por medio de adelantos y redescuentos a las entidades financieras, con un enorme costo para la sociedad en su conjunto. Este comportamiento de la autoridad de control se debió a la situación de gravedad y riesgo en que se encontraba el sistema financiero.

Tampoco se puede olvidar que hacia esa época circulaban una cantidad muy importante de títulos de deuda en los distintos territorios provinciales, las llamadas "cuasi-monedas" (alrededor de ocho mil millones de pesos). En la actualidad, en su mayoría fueron rescatados por el B.C.R.A. (93,50%) (1).

Este conflictivo cuadro de situación produjo fuertes desajustes en la economía real, en la balanza de pagos y en los sectores fiscal, financiero y cambiario. Así, el país llegó a ocupar el primer lugar en la medición de "riesgo-país", tal como se puede fácilmente comprobar con las informaciones periodísticas de la época. El 3 de enero de 2001 este índice rondaba los 760 puntos y subió hasta 5.200 puntos al 28 de diciembre de 2001.

Pero la crisis no fue solo económica, sino que afectó a todos los órdenes de la vida social. Según el censo nacional de ese año, la cantidad de hogares con necesidades básicas insatisfechas era para todo el país de 14,3%, pero en el 30% de las provincias la cifra superó el 20%. Antes de la derogación del régimen de convertibilidad, en mayo de 2001, por debajo de la línea de indigencia se encontraba el 11,6% de la población y cinco meses más tarde, este guarismo trepó dos puntos más. A su vez, por debajo de la línea de pobreza se encontraba casi el 36% de la población y hacia fin de ese año, esa cifra ya superaba el 38%.

El Poder Ejecutivo Nacional, entre las medidas que adoptó, debió elevar la cantidad de beneficiarios de programas de empleo de casi 92.000, en promedio para el 2001 a 1.400.000, en promedio para el año siguiente. Todos los datos consignados fueron tomados de informes del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.

Para graficar esta grave situación se puede recurrir al voto de uno de los ministros de esa Corte cuando dijo: "las circunstancias políticas, sociales y económicas que precedieron y siguieron a la promoción de este caso encuentran difícil comparación en la historia de la Argentina contemporánea. La renuncia y sucesión de un presidente constitucional en medio de graves protestas sociales, muchas de las cuales derivaron en la muerte de los manifestantes. La crisis económica que amenazaba convertirse en catástrofe. La huida de las reservas, la salida de la convertibilidad, la devaluación, la quiebra de la relación de confianza de los ahorristas con los bancos, la caída del consumo interno, los ajustes, la inflación, el aumento del desempleo y la subocupación, la exclusión y la indigencia simbióticamente unidas al caos social, político y económico, desfibraron el sistema de creencias sobre el que se asienta la Nación y la vida del Estado. La crisis no ha dejado resquicios sin penetrar. De ahí que la reconstrucción requiera medidas extremas y cambios severos. Según surge del entramado de normas dictadas el gobierno trata de lograr el equilibrio fiscal, sustituir las importaciones, financiar las exportaciones, administrar el superávit comercial. Sin apoyo exterior, reordenar el sistema financiero evitando la sangría del Banco Central de la República Argentina como prestamista final, afirmando su función de receptor de las divisas provenientes del comercio exterior. A esto debe agregarse la recomposición de los salarios, las jubilaciones y los subsidios de inclusión a fin de impulsar y renivelar el consumo" (Fallos: 326:417, voto del juez Fayt, cons. 14, p. 518).

La magnitud de los problemas que nos aquejan desde hace mucho tiempo, tanto los que provocaron el aludido estado de crisis como los que surgieron a raíz de medidas adoptadas para conjurarlo, constituye un hecho notorio cuyo desconocimiento impediría encontrar un camino para su solución definitiva.

VIII. La legislación de emergencia responde al intento de conjurar o atenuar los efectos de situaciones anómalas, ya sean económicas, sociales o de otra naturaleza, y constituye la expresión jurídica de un estado de necesidad generalizado, cuya existencia y gravedad corresponde apreciar al legislador sin que los órganos judiciales puedan revisar su decisión ni la oportunidad de las medidas que escoja para remediar aquellas circunstancias, siempre, claro está, que los medios arbitrados resulten razonables y no respondan a móviles discriminatorios o de persecución contra grupos o individuos (v. dictamen del Procurador General en la causa publicada en Fallos: 269:416, donde también se efectúa una reseña de los casos en que el Congreso -o el Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades legislativas- hicieron uso de sus poderes para dictar leyes de ese carácter).

Desde sus orígenes el Tribunal ha señalado que los derechos declarados por la Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos, en tanto no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 28), así como que tales restricciones pueden ser mayores en épocas de emergencia en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones posibles a los hechos que la determinaron, pues la obligación de afrontar sus consecuencias justifica ampliar, dentro del marco constitucional, las facultades atribuidas al legislador, al punto de que el pago de créditos y retroactividades pueda diferirse con la razonabilidad que surge de los temas examinados. Cabe también recordar que el derecho positivo argentino es particularmente explícito en lo que concierne a la legitimidad de la suspensión de los derechos personales como recurso propio del poder de policía, a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole, siempre, claro está, que no se altere la sustancia de tales derechos.

La Corte ha dicho que el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, siempre que sean razonables y no desconozcan las garantías o las restricciones que impone la Constitución, pues no debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79), toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (doctrina de Fallos: 238:76).

Con referencia al derecho de propiedad, se ha señalado que no hay violación del art. 17 de la Constitución Nacional cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Es que hay limitaciones impuestas por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis que, paradójicamente, también están destinadas a proteger los derechos presuntamente afectados, que existe el riesgo de que se conviertan en ilusorios ante procesos de desarticulación del sistema económico y financiero (Fallos: 313:1513, consid. 56, p.1554).

Se ha señalado que la restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato. También, que está sometida al control de constitucionalidad, toda vez que a diferencia del estado de sitio, la emergencia no suspende las garantías constitucionales (conf. Fallos: 243:467, voto de los jueces Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid y Julio Oyhanarte).

El Procurador General, Dr. Horacio Larreta, en dictamen del 6 de septiembre de 1934, con motivo del recurso extraordinario deducido en una causa sobre consignación de intereses, enumeró los cuatro requisitos que debe llenar una ley de emergencia para que su sanción esté justificada, y que ya habían sido mencionados por Chief Justice Hughes, en el caso "Home Building v. Blaisdell": "Es necesario para ello: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria" (conf. Fallos: 172:21; 313:1513 y sus citas, así como dictamen de esta Procuración General en la causa "Tobar" [Fallos: 325:2059 -LA LEY, 2002-E, 48; 2002-F, 219; 452; DJ, 2002-3-16; DT, 2002-B, 1854; IMP, 2002-B, 2528-]).

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