Badeni, Gregorio Publicado en: Acad. Nac de Derecho 2006 (junio), 1 Sumario



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Condiciones, inhabilidades e incompatibilidades congresuales

Badeni, Gregorio 

Publicado en: Acad.Nac. de Derecho 2006 (junio) , 1 

Sumario: SUMARIO: I. Condiciones para ser legislador. — II. Inhabilidades. — III. Incompatibilidades constitucionales. — IV. Incompatibilidades legales y éticas. — V. Juicio de las elecciones. — VI. Etica y solución de conflictos electorales.

Voces


Voces: PODER LEGISLATIVO NACIONAL - DIPUTADO - SENADOR - CAMARA DE DIPUTADOS - CAMARA DE SENADORES - LEGISLADOR - INCOMPATIBILIDADES - CANDIDATO ELECTORAL - CARGO PUBLICO - CONSTITUCION NACIONAL - DERECHO CONSTITUCIONAL - ELECCIONES - FACULTADES DEL PODER LEGISLATIVO - INHABILITACION ELECTORAL - LEY ELECTORAL - DERECHOS POLITICOS

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Para resolver los conflictos que puedan originar las divergencias entre los diversos intereses sectoriales, y para evitar los abusos en que pueden incurrir los órganos del gobierno con motivo del ejercicio del poder, el Congreso debe estar dotado de la independencia y el prestigio suficientes que le permita desempeñar su actividad sin quedar sujeto a presiones ineludibles que desemboquen en una desnaturalización de sus funciones, o al deterioro de su autoridad por obra de la mediocracia.

Esa independencia procura ser garantizada a través de diversas disposiciones constitucionales. Algunas estableciendo las condiciones o requisitos de elegibilidad de los legisladores, las inhabilidades e incompatibilidades congresuales. Otras previendo las prerrogativas que amparan a los legisladores y al Congreso.

Las condiciones para la elección de los legisladores, sus incompatibilidades e inhabilidades tienen, como meta inmediata, el propósito de componer la integración del Congreso con aquellos individuos que, a criterio del cuerpo electoral, sean los más idóneos para reflejar el bien común entre todas las personas habilitadas para acceder a las bancas, y que no tengan conflictos de intereses políticos, materiales, jurídicos o éticos para desempeñar sus funciones con un grado de eficiencia razonable.

En el caso concreto de las incompatibilidades congresuales, son establecidas, en forma directa o indirecta, por las normas constitucionales con el objeto de impedir el desempeño simultáneo de la función legislativa y de ciertos cargos públicos o privados por hallarse el legislador en una situación material que repercute negativamente sobre una actuación eficaz o independiente.

En cambio, las inhabilidades son impuestas por la ley suspendiendo, transitoriamente, el ejercicio de derechos políticos por quien es alcanzado por ellas.

La interpretación de las condiciones, incompatibilidades e inhabilidades puede ser realizada con un criterio restrictivo o amplio. En el primer caso, su aplicación se limita a los supuestos previstos por la Constitución para las incompatibilidades, y por la ley para las inhabilidades, sin que sea viable su extensión por analogía. En el segundo, la aplicación se extiende a todas aquellas hipótesis en que, razonablemente, se pueda afectar el ejercicio independiente, eficaz o digno de la labor congresual, en cuyo caso, y ante la duda, corresponde hacer efectiva la incompatibilidad o inhabilidad. El primero de estos criterios es el que fue receptado por la doctrina constitucional (1), aunque no siempre por la jurisprudencia congresual.

Las incompatibilidades pueden manifestarse tanto antes como con posterioridad a la incorporación de la persona elegida para integrar alguna de las Cámaras del Congreso. Si es anterior, la incorporación queda condicionada a la desaparición de la incompatibilidad. Si es posterior, se impone la suspensión o el cese del mandato legislativo. En ambos supuestos, y considerando las particularidades del caso, cada Cámara decidirá sobre las consecuencias que traerá aparejada la incompatibilidad sobre el mandato legislativo.

Las incompatibilidades congresuales difieren sustancialmente de las condiciones que supeditan la elección de los legisladores (2). Las incompatibilidades afectan al individuo que fue elegido legislador, y que ya está incorporado o en condiciones de ser incorporado al cuerpo legislativo. En cambio, las condiciones de elegibilidad se refieren a los requisitos objetivos que debe cumplir una persona para ser elegida válidamente.

Una de las muestras más importantes de esa diferencia reside en las consecuencias que se derivan de una y otra situación. Así, la inelegibilidad es causal de nulidad de la elección viciada e impide, en forma definitiva, el ingreso al Congreso del individuo electo. En cambio, la incompatibilidad genera una situación transitoria, en el curso de la cual la desaparición o subsistencia de la causal de incompatibilidad desemboca en la conservación de la banca, o en el cese del mandato legislativo.



I. Condiciones para ser legislador

Las condiciones para ser legislador, son los requisitos impuestos por la Constitución para que una persona pueda ser elegida o asumir una banca en el Congreso.

A través de una interpretación literal de los arts. 48 y 55 de la Constitución, se entiende que los diputados deben cumplir esos requisitos al momento de ser incorporados a la Cámara. En cambio los senadores deben satisfacerlos en el momento de la elección. Esa interpretación permitió la elección como diputados de personas que, tanto al momento de los comicios como al momento del comienzo de su mandato no habían cumplido veinticinco años de edad. Nosotros entendemos que, tanto los diputados como los senadores deben cumplir con los requisitos constitucionales al momento en que comienza su mandato. Exigir tales requisitos al momento de la elección —senadores— puede impedir la postulación de candidatos que cumplirán con ellos cuando se inicie el mandato. Supeditar el cumplimiento al momento de la incorporación del candidato electo —diputado— puede desembocar en la existencia de vacantes al comienzo del mandato correspondiente y durante un lapso posterior relativamente prolongado.

Las condiciones establecidas por los arts. 48 y 55 de la Ley Fundamental, tienen carácter objetivo. Se refieren a la edad, nacionalidad, lugar de nacimiento o residencia y, en el caso de los senadores, al hecho de disfrutar de una renta anual.

La verificación de estas condiciones debe ser hecha por los jueces electorales al momento de la oficialización de las candidaturas. Si se oficializa la candidatura de una persona que no cumple con los requisitos constitucionales, y ella resulta electa, corresponderá que las cámaras rechacen su diploma por aplicación del art. 64 de la Ley Fundamental.

Pero, al margen de los requisitos enunciados en los arts. 48 y 55, que no pueden ser ampliados por el legislador, el art. 16 de la Constitución impone el requisito de la idoneidad para el acceso a un cargo público. Se trata tanto de la idoneidad técnica como ética.

El único órgano constitucionalmente habilitado para expedirse sobre el cumplimiento del requisito de la idoneidad, es el pueblo en los comicios. Las cámaras, en ejercicio de la prerrogativa del art. 64, no pueden sustituir al pueblo en la apreciación de un requisito esencialmente subjetivo. Sí lo pueden hacer solamente cuando la ausencia de idoneidad es sobreviniente a la incorporación del legislador (art. 66 Constitución Nacional), pero no si es anterior porque sobre ella ya se expidió el pueblo.

Es interesante la experiencia recogida en los Estados Unidos con motivo de la aplicación de esta inhabilidad por su Congreso. En varias oportunidades desconoció los diplomas presentados por individuos que habían sido debidamente electos por considerar que sus cualidades morales eran objetables, configurando inhabilidades para acceder al cargo. Así, en 1900, la Cámara de Representantes rechazó el diploma de Brigham H. Roberts, elegido en el Estado de Utah, por practicar la poligamia. En 1919 rechazó el diploma de Víctor Berger, del Estado de Wisconsin, debido a que había sido condenado por desarrollar actividades sediciosas durante la Primera Guerra Mundial.

En 1966 rechazó el diploma de Adam Clayton Powell, elegido en el Estado de Nueva York, por entender que había realizado actos que encuadraban en la figura de la malversación de fondos públicos. Precisamente, poniendo freno a esta desnaturalización de las inhabilidades congresuales, la Suprema Corte de ese país, en el caso "Powell vs. Mc Cormack", estableció que la facultad del Congreso para incorporar a sus miembros está limitada y condicionada a las calificaciones objetivas previstas en la Constitución, sin perjuicio de reconocer la atribución de las Cámaras del Congreso para determinar si una persona presenta, o no, las condiciones prescriptas por la Ley Fundamental (3).

II. Inhabilidades

La Constitución o la ley pueden contener disposiciones que privan, transitoriamente, de sus derechos políticos a las personas alcanzadas por las inhabilidades que imponga. Cuando son impuestas por el legislador, su validez está condicionada a la razonabilidad de ellas.

Las inhabilidades son constitucionales o legales.

Son inhabilidades constitucionales:

1) La prevista en el art. 36 de la Ley Fundamental. Acarrea, previa condena judicial, la inhabilidad perpetua para ocupar cargos públicos a quienes producen, o intentan producir, la ruptura del orden constitucional. La inhabilidad es automática aunque el juez no la contemple en su sentencia condenatoria.

2) El art. 60 de la Constitución faculta al Senado para aplicar, al culminar el juicio político, una sanción accesoria al funcionario removido de su cargo. Consiste en la inhabilidad para ejercer cargos públicos de manera perpetua o por el lapso que determine el Senado.

Son inhabilidades legales las resultantes de la ley 19.945 (Adla, XXXII-D, 5166) —Código Electoral Nacional— y 23.298 (Adla, XLV-D, 3635) —ley orgánica de los partidos políticos— sin perjuicio de las que pueda imponer el legislador en otras normas jurídicas:

1) No pueden ser candidatos quienes conforman el personal superior o subalterno de las Fuerzas Armadas en actividad, o retiro si son llamados a prestar servicios. Otro tanto los miembros de las fuerzas de seguridad nacionales o provinciales (art. 33, inc. b) y c), ley 23.298). En rigor, no se trata de una inhabilidad sino de una incompatibilidad. Si ella se produce después de la elección, corresponderá que la cámara respectiva rechace el diploma (art. 64 Constitución Nacional), y si se opera después de la incorporación del legislador a la cámara, su exclusión se hará conforme al art. 66 de la Ley Fundamental.

2) No pueden ser candidatos los magistrados y funcionarios del Poder Judicial nacional, provincial y municipal (art. 33, inc. d), ley 23.298). También se trata, propiamente, de una incompatibilidad. Como inhabilidad, su constitucionalidad resulta dudosa. Entendemos que, previa licencia judicial, el juez o funcionario podría ser postulado para un cargo legislativo pero, de resultar electo, tendría que renunciar al cargo judicial para acceder a la banca congresual.

3) No pueden ser candidatos los directivos o apoderados de empresas concesionarias de servicios y obras públicas de la Nación, provincias y municipios, entidades autárquicas o descentralizadas o empresas que exploten juegos de azar (art. 33, inc. e), ley 23.298). A igual que en el caso anterior, se trata de una incompatibilidad cuya constitucionalidad es dudosa. Si la inhabilidad se produce después de la elección o asunción del cargo por el legislador, la cámara deberá rechazar su diploma o excluirlo de su seno (arts. 64 y 66 Constitución Nacional).

4) No pueden ser candidatos ni votar los dementes declarados tales judicialmente, ni quienes están recluidos en establecimientos públicos por razones psíquicas (art. 3°, inc. a), ley 19.945). Si la inhabilitación se manifiesta después de la elección del candidato, corresponde que la cámara rechace su diploma (art. 64 Constitución Nacional).

5) No pueden ser candidatos ni votar los condenados por delitos dolosos a pena privativa de libertad por el término de la condena (art. 3°, inc. e), ley 19.945). Consideramos que la inhabilitación se diluye en caso de amnistía, indulto o conmutación de pena.

6) No pueden ser candidatos ni votar los sordomudos que no saben darse a entender por escrito (art. 3°, inc. b), ley 19.945.

7) No pueden ser candidatos ni votar los condenados por violar leyes nacionales o provinciales sobre juegos de azar (art. 3°, inc. f), ley 19.945. La inhabilitación es por tres años y, en caso de reincidencia, de seis años. Considerando que se tratan de contravenciones, y no delitos, el alcance de la inhabilitación resulta irrazonable si lo comparamos con el dispuesto para los delitos dolosos.

8) No pueden ser candidatos ni votar los declarados rebeldes en una causa penal hasta el cese de la rebeldía o hasta que se opere la prescripción (art. 3°, inc. i), ley 19.945). Es dudosa la constitucionalidad de la norma considerando que no se puede privar de sus derechos políticos a los procesados ni a quienes no han sido objeto de una sentencia penal condenatoria disfrutando, por ende, del beneficio de la presunción de inocencia (art. 18 Constitución Nacional y art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).

9) No pueden ser candidatos ni votar los sancionados por cometer la infracción de deserción calificada, por el doble del término de la sanción (art. 3°, inc. g), ley 19.945).

10) No pueden ser candidatos, aunque sí deben votar, los infractores a la obligación de votar que no justificaron su incumplimiento. La decisión tiene que ser adoptada judicialmente, y la inhabilidad se extiende hasta el tercer año de la elección donde se produjo el incumplimiento cívico (art. 125, ley 23.298).

Además de las inhabilidades constitucionales y legales, el art. 66 de la Constitución alude a las inhabilidades materiales o físicas. Por causa de ellas, faculta a las Cámaras del Congreso para remover a los miembros que las presenten mediante el voto de los dos tercios de los legisladores presentes.

Una enfermedad física o psíquica, o una disminución de las aptitudes del legislador, ocasionadas por un hecho material, configuran supuestos de inhabilidad pues le impiden, al legislador, por razones ajenas a su voluntad, poder desempeñar correctamente su mandato.

Cuando se trata de impedimentos transitorios, se impone la suspensión del legislador en el ejercicio de su mandato hasta que aquellos sean superados. Pero, si revisten carácter definitivo, la solución constitucional reside en removerlos de sus cargos.

Como la enfermedad física o psíquica, transitoria o definitiva, responde a circunstancias de hecho y no políticas, consideramos que el legislador excluido puede cuestionar la medida acudiendo al Poder Judicial. La producción de las pericias pertinentes permitirá verificar el acierto o error en la decisión de la Cámara.

III. Incompatibilidades constitucionales

El art. 72 de la Constitución establece que los legisladores no pueden recibir empleo o comisión del Poder Ejecutivo, sin previo consentimiento de la Cámara respectiva. Como excepción, quedan excluidos los empleos de escala.

Bajo determinadas circunstancias, y en casos especiales, el Poder Ejecutivo puede necesitar la colaboración de algún legislador para desarrollar actividades civiles o políticas cuya ejecución constitucionalmente corresponde al primero. Tareas de asesoramiento directo o relacionadas con entidades de la administración o, inclusive, referentes a las relaciones internacionales. Ellas deben ser de carácter transitorio, previamente autorizadas por la Cámara respectiva y acompañadas con la suspensión del mandato legislativo.

La interpretación debe ser restrictiva a los fines del otorgamiento de la autorización porque, si el Poder Ejecutivo necesita contar con ciertos asesores o funcionarios, su búsqueda debe concretarse fuera del ámbito del Congreso (4), a menos que el legislador renuncie a su banca. Esto es así porque, caso contrario, se afecta la independencia del legislador o, al menos, se lo priva de la disposición exclusiva en el ejercicio de la función legislativa para la cual fue elegido.

Si bien la Constitución no lo establece de modo expreso, el consentimiento de la Cámara también será necesario si el empleo o la comisión provienen del Poder Judicial para integrar grupos de asesoramiento o colaboración en tareas que no sean de índole jurisdiccional. Igual conclusión es aplicable cuando la propuesta para el legislador emana de un gobierno provincial, siempre que no se trate de un cargo estable en el ejecutivo de la provincia, como el de ministro, un cargo judicial u otro similar como el de legislador o miembro de una convención constituyente.

Consideramos que el consentimiento de la Cámara resulta improcedente para autorizar a un legislador a ejercer cargos políticos en el ámbito del Poder Ejecutivo como los de ministro, secretario o subsecretario. Otro tanto con el cargo de convencional constituyente o interventor provincial. En tales casos, la aceptación del cargo debe ser precedida por la renuncia a la banca y, a falta de ella, corresponde que la Cámara excluya al legislador de su seno.

Sin embargo, en nuestra práctica congresual se han conferido autorizaciones para que los diputados o senadores asuman los cargos de ministro o interventor federal sin renunciar a sus bancas. Solamente fueron suspendidos sus mandatos legislativos y se les permitió retomar las bancas una vez que cesaron en sus cargos ejecutivos. Situación similar se planteó con los legisladores que fueron elegidos convencionales constituyentes. Son prácticas que lesionan la independencia y funcionamiento eficiente del Congreso, alterando el sentido del principio de la división de los poderes constituidos y la separación que media entre ellos y el poder constituyente.

La Constitución excluye a los empleos de escala. Son aquéllos que integran el área administrativa del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial e, inclusive, del Poder Legislativo. Sus titulares no participan en la formulación de las decisiones políticas o jurisdiccionales de tales órganos y, además, la renuncia a tales empleos provoca la pérdida del derecho a la estabilidad y a la carrera administrativa. Si bien el legislador puede conservar los empleos de escala no podrá desempeñarlos debiendo obtener una licencia que cubra el lapso de su mandato.

El art. 73 de la Ley Fundamental dispone que no pueden ser miembros del Congreso los eclesiásticos regulares y los gobernadores de provincia por las de su mandato.

Los eclesiásticos regulares son aquellos cuya pertenencia a una orden religiosa los somete a una disciplina estricta y a una intensa relación de obediencia frente a sus superiores, que los privan de la independencia suficiente de criterio y acción exigible a los legisladores.

Pero la incompatibilidad constitucional no se extiende a los eclesiásticos seculares o del clero diocesano que no están sujetos a la obediencia pasiva impuesta por las reglas de una orden religiosa. Sin embargo, la dispensa acordada a los eclesiásticos regulares por sus superiores, estimamos que deja sin efecto la incompatibilidad constitucional.

El desempeño del cargo de gobernador, si bien no impide la elección como legislador, constituye una incompatibilidad para ejercer el mandato correspondiente. La exigencia del art. 73 se impone como recaudo para ser incorporado a una de las Cámaras o, en su caso, para proseguir siendo miembro de ellas. Por ende, es viable que un gobernador resulte elegido miembro del Congreso, aunque no es posible que integre el cuerpo legislativo sin cesar, previamente, en el cargo ejecutivo provincial (5). Esto es así porque se trata de una incompatibilidad para el ejercicio simultáneo de ambos cargos y no una condición de elegibilidad.

Un gobernador puede ser candidato a ocupar un cargo en el Congreso e, inclusive, ser elegido. Pero para asumir el rol de legislador debe renunciar previamente a la gobernación. Esta interpretación es la que prevalece en los Estados Unidos, donde las Cámaras legislativas aprobaron los diplomas de personas que se desempeñaban como magistrados judiciales cuando fueron elegidos para integrar el Congreso (6).

Si bien el art. 73 de la Constitución alude a la provincia en la cual el gobernador ejerce su cargo, tampoco podrá ser incorporado al Congreso de resultar electo legislador en otra provincia.

Cabe citar algunos importantes antecedentes locales. En 1916 fue elegido Angel D. Rojas senador nacional por la provincia de San Juan. Rojas había renunciado al cargo de gobernador y su renuncia fue aceptada por la legislatura provincial a las 11 horas. Cinco horas después, fue elegido senador nacional por esa legislatura. Al ser analizado su diploma en el Senado nacional, el senador Soto se opuso a su aprobación entendiendo que la elección había sido "el resultado de un acomodo que se presenta con todos los visos de la más auténtica inmoralidad política". Compartiendo este punto de vista, el senador Echagüe destacó que la incompatibilidad constitucional tendía a evitar la presión que puede ejercer el gobernador sobre los legisladores locales y que, en el caso concreto, si bien se había presentado la renuncia, la proximidad de la elección desvirtuaba el espíritu del actual art. 73 de la Constitución. En esa oportunidad, la Cámara no aceptó las impugnaciones y aprobó el diploma (7).

En 1925, el diputado Héctor S. López presentó su renuncia al cargo a raíz de haber sido designado ministro de Gobierno, Justicia y Culto en la provincia de Santa Fe. En esa oportunidad, la Cámara aprobó el despacho de la Comisión de Negocios Constitucionales que declaró la existencia de una incompatibilidad entre el cargo de ministro del Poder Ejecutivo provincial y el de diputado nacional (8).

El 31 de mayo de 1890 la Comisión de Negocios Constitucionales de la Cámara de Diputados rechazó un proyecto de ley del diputado Cortés Funes por el que se propiciaba declarar nula toda elección de diputado o senador nacional que recayera sobre personas que desempeñaban o hubieran desempeñado el gobierno de alguna provincia hasta un año después de haber cesado en sus funciones. El diputado Olmedo, al fundar el despacho de la Comisión que fue aprobado, destacó que "En este caso la razón del rechazo aconsejado por la Comisión obedece a un fundamento más serio. Se trata por este proyecto de establecer nuevas condiciones, además de aquellas que la Constitución ha establecido, para tener derecho a ser elegido senador o diputado al Congreso de la Nación; y la Comisión de Negocios Constitucionales ha entendido que, respecto de las condiciones que deben tener los electos para estos cargos, nada se puede disponer en sentido restrictivo, sobre lo ya prescripto por la Constitución. De manera que entiende que sería una violación de nuestra Carta Fundamental, exigir otras condiciones que las que ella requiere como indispensables para ser miembro del Congreso. Es por estas razones que la Comisión aconseja el rechazo del proyecto"(9).

Tal punto de vista fue compartido por Juan A. González Calderón para la interpretación correcta de las cláusulas constitucionales, aunque este autor discrepaba en el marco ético con esa conclusión normativa. Era partidario de introducir en la Constitución una cláusula que estableciera la inelegibilidad, como senadores o diputados nacionales, de los gobernadores o ex gobernadores hasta dos años después de haber cesado en sus cargos. Citaba como precedente la disposición contenida en el art. 78 de la Constitución de la provincia de Jujuy de 1935 aunque, acertadamente, entendía que esa cláusula constitucional local violaba las normas de la Constitución nacional ya que, las provincias, por aplicación del art. 121 de la Ley Fundamental, no pueden establecer las condiciones de elegibilidad de los poderes públicos de la Nación (10).

Los argumentos expuestos para fundamentar esa modificación de la Constitución eran los siguientes: 1) garantizar el mejor desempeño del cargo de gobernador; 2) evitar que el Congreso Nacional quede sujeto a las presiones resultantes de la influencia que puedan tener los ex gobernadores; 3) asegurar la libertad de elección de los legisladores.

Entendemos que estos argumentos no son decisivos y que tampoco justifican una eventual reforma del texto constitucional. Es una hipótesis no verificada considerar que los gobernadores provinciales desempeñarán mejor sus funciones por el hecho de no poder destinar, parte de su tiempo, a la participación en una campaña electoral que les permita acceder a una banca en el Congreso. La realidad política revela que los gobernadores no pueden permanecer al margen de las campañas electorales. En rigor, esa participación se extiende, en mayor o menor grado, desde el presidente de la República hasta todos los legisladores.

Además, para brindar cierta coherencia intelectual a este argumento, correspondería aplicar la cláusula de inelegibilidad propuesta a todos los funcionarios que ocupan cargos públicos, tengan o no carácter electivo. Esta solución, que podría resultar atractiva a la luz de un enfoque rigurosamente ético, presenta el serio inconveniente de privar al país de la colaboración que pueden brindar aquellos ciudadanos que, por la experiencia recogida recientemente, están altamente capacitados para la conducción política de los negocios públicos. Especialmente, cuando se trata del desempeño de cargos diferentes a los que se ejercieron hasta el momento de la elección.

Las presiones legítimas que pueden ejercer los ex gobernadores provinciales en su condición de diputados o senadores, no constituye un defecto sino una virtud en el marco de un sistema federal de Estado. Representando y defendiendo los intereses provinciales, contribuyen a evitar la concentración del poder y ponen en funcionamiento un control de poder vertical que es fundamental en el federalismo.

Por otra parte, considerando la influencia que ejercen los partidos políticos en el proceso de la selección de las candidaturas, las restricciones a la libertad de elección de los candidatos a legisladores nacionales se podrán producir en el curso de la lucha interna de los partidos, pero no en el acto electoral propiamente dicho. Los gobernadores provinciales podrán presionar a los integrantes de sus partidos políticos para que los postulen como candidatos a ocupar cargos legislativos, pero esa presión se reduce sensiblemente frente al cuerpo electoral.

En el curso de la historia política argentina son numerosos los casos de ex gobernadores provinciales que, durante la vigencia de sus mandatos o poco después de haber cesado en sus cargos, fueron elegidos legisladores nacionales, en particular para ocupar bancas en el Senado.

En un análisis que se limita al lapso transcurrido entre los años 1880 y 1916, Natalio Botana destaca que sobre 143 senadores elegidos 62 fueron ex gobernadores. Circunstancia esta última que gravitó para que el Senado fuera "una institución que agrupaba a quienes habiendo concentrado el poder y prestigio en una circunstancia provincial, volcaban esa experiencia y esa capacidad de control en el ámbito nacional"(11).

Los abusos, defectos y vicios de carácter ético que, a veces, se advierten en las prácticas políticas y que desnaturalizan parcialmente los objetivos constitucionales, difícilmente se puedan evitar a través de normas jurídicas que se apartan de uno de los principios rectores para la formulación de las disposiciones constitucionales: la generalidad y flexibilidad de los preceptos. Sí, en cambio, a través del enriquecimiento de la cultura cívica de los ciudadanos generadora de conductas espontáneas y libres que reducen los riesgos de la insensibilidad política de la cual se aprovechan los audaces para colmar sus intereses individuales en desmedro del bien común.

De todas maneras, el monopolio asignado a los partidos políticos en el proceso electoral, y el crecimiento de los partidos nacionales dirigidos desde la Ciudad de Buenos Aires con su consecuente concentración de poder, determinan que muchas veces el control de tipo personal sea sustituido por el control ejercido desde el partido mayoritario de cada distrito cuyo contenido lo formula su cúpula dirigente. En estos casos se advierte que el prestigio y gravitación personal no son suficientes si carecen del aval emanado de la estructura burocrática partidaria.

El art. 105 de la Constitución dispone que no pueden los ministros ser senadores ni diputados sin renunciar previamente a sus cargos. La incompatibilidad es absoluta y es la contrapartida a la establecida por el art. 72 de la Ley Fundamental. Los ministros son integrantes del Poder Ejecutivo, y sería incongruente que pudieran desempeñar, simultáneamente, funciones ejecutivas y legislativas.

En síntesis, las incompatibilidades constitucionales son consecuencia de la doctrina de la separación de las funciones del gobierno. Ninguna persona puede ejercer, al mismo tiempo, cargos ejecutivos, legislativos y judiciales, tanto en el orden nacional como en el provincial. Incompatibilidad que se extiende a los cargos del gobierno municipal y a las bancas de una convención constituyente, tanto nacional como provincial, como al cargo de interventor federal. No son condiciones de elegibilidad, sino alternativas constitucionales que imponen el deber de optar entre uno y otro cargo.

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