Acerca del concepto de estrategias



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LAS BASES TEÓRICAS DE LA PLANIFICACIÓN

REGIONAL EN AMÉRICA LATINA

(UN ENFOQUE CRÍTICO)1

José Luis Coraggio



El Colegio de México

  1. ACERCA DEL CONCEPTO DE ESTRATEGIAS

El seminario en el cual se presentó este trabajo fue organizado bajo el título de “Estrategias nacionales de desarrollo regional”. En uno de los documentos de referencia (“La planificación del desarrollo regional en América Latina”, Sergio Boisier, ILPES), se define como procedimiento estratégico: “un procedimiento de planificación estocástico en el cual la evaluación de alternativas y las relaciones del ‘medio’ juegan un papel determinante”. Si éste va a ser un concepto básico en la organización de las discusiones, puede ser de interés discutirlo brevemente antes de aplicarlo a la problemática regional. En términos específicos, la dupla estrategia-táctica está referida a la guerra, y su aplicación a nuestra problemática tiene sentido si incorporamos no sólo el término sino su contenido, referido a formas de acción organizada en situaciones conflictivas. Así, el término estrategia hace referencia a la anticipación de una serie de encuentros con fuerzas antagónicas en relación al objetivo que motiva la guerra. Como la estrategia se refiere a una situación de conjunto de la guerra (y no a un combate en particular) y el enemigo no puede ser visualizado como materia inerte, sino que también desarrolla acciones y anticipaciones con base en condiciones cambiantes, la estrategia debe plantearse con base en suposiciones sobre una serie de situaciones futuras y atenerse a los grandes rasgos de la situación de guerra, pues es imposible anticipar en detalle eventos cuyo control escapa al estratega. El elemento de incertidumbre que así surge permite plantear cierto isomorfismo entre la guerra y un juego. Para apreciar las múltiples determinaciones de una estrategia, podemos considerar, entre otros, los siguientes aspectos de la situación de conflicto:2

  1. Como condición previa, deben existir contradicciones de intereses entre dos partes en conflicto.

  2. Tales contradicciones deben ser antagónicas.

  3. Existe pues un enemigo, contra el cual se plantea la estrategia.

  4. Existe una situación de lucha, para la cual se aplican fuerzas de diverso tipo. Cómo se aglutinan, así como dónde y cuándo se aplican las fuerzas, es cuestión primordial.

  5. El resultado final del conflicto estará determinado no sólo por las condiciones materiales en que se encuentran ambos contendores, sino también por su capacidad subjetiva para organizar sus acciones, la que a su vez se basa en un conocimiento adecuado de dichas condiciones materiales y de las leyes que regulan el conflicto. Por tanto, existe una estrecha relación entre teoría y estrategia.

  6. Aunque la guerra tiene ciertas reglas específicas está, en última instancia, subordinada a la política. (En cualquier caso, las leyes generales que procedan deben especificarse en relación a las condiciones concretas en que se desenvuelven las acciones).

  7. Aunque sus contenidos sean diversos, las distintas situaciones de lucha y las correspondientes experiencias acumuladas, permiten establecer ciertas formas generales de la situación de guerra que pueden inducir a caracterizarla formalmente como un juego en donde se dan secuencias varias de anticipación-acción-reacción-resultado-nueva anticipación, etc., con una continua acumulación y rectificación del conocimiento en el proceso simultáneo de aprendizaje.

Resulta evidente que si reducimos el concepto de estrategia a la determinación (g), nos quedamos con un recurso formal abstracto, sin ninguno de los demás contenidos enumerados. Así, hasta se podría hablar de una estrategia “contra la naturaleza” pues, en cuanto no tenemos certidumbre respecto de los resultados que dependen no sólo de nuestras acciones sino también de los “estados de la naturaleza”, se hace posible el isomorfismo (una situación de juego) con la guerra. Pero, en esta abstracción, lamentablemente habrá desaparecido “el enemigo”, y por tanto la política…

En lo que sigue, se intenta un análisis de las teorías sobre las situaciones que se busca afrontar en la problemática del desarrollo regional, pero recalcando la necesidad de explicitar el concepto de estrategia, en tanto implica una concepción del proceso social y de las acciones de transformación posibles.

II. ESTRATEGIA Y TEORÍA: LAS CONCEPCIONES DOMINANTES

Aproximadamente veinte años de intentos de explicitación y sistematización de teorías y planes para el desarrollo de las regiones atrasadas periféricas o subdesarrolladas de América Latina, han estado dominados por un cuerpo teórico conformado por tres elementos principales:



  1. La denominada teoría económica espacial, de vertiente neoclásica, resultante de la aplicación de la microeconomía y la teoría del equilibrio general al problema de la localización de las actividades mercantiles, clasificadas en tres grupos: las actividades “industriales”, las actividades de prestación de servicios centrales, y las actividades agrícolas. En la faz de las propuestas suele también incursionarse en el terreno de la “economía del bienestar”, pero no por ello se cambia de problemática.

  2. La denominada macroeconomía regional, de vertiente keynesiana, organizada con base en la aplicación de las ecuaciones keynesianas al análisis de los flujos económicos, ya sea de una región vis a vis el resto del mundo, o de un sistema de regiones. En su versión sectorializada (modelo de insumo-producto interregional, etc.) aparece una clasificación de actividades que usualmente responde a sistemas clasificatorios que no se adecuan a la problemática de la localización antes mencionada. En realidad, las actividades se consideran ya localizadas y el análisis se limita a describir cuantitativamente la estructura de flujos generados por dichas actividades y sus interacciones.

  3. La denominada teoría de los polos de desarrollo, resultado híbrido de una aplicación de instrumental derivado de la teoría económica espacial como de la macroeconomía regional, organizada a partir de una lectura parcial y “espacializada” de las contribuciones de Francois Perroux al análisis del sistema económico mundial, por lo que el concepto de dominación termina reduciéndose a una noción de gravitación-polarización, fundada más en modelos físicos que en las teorías de los procesos sociales.

Cuando se somete a crítica una teoría que pretende dar cuenta de los fenómenos de organización territorial3, se pueden distinguir cuatro tipos de cuestiones: a) su concepción del espacio; b) su concepción de los procesos sociales y de la relación entre éstos y las formas espaciales; c) sus proposiciones teóricas específicamente referidas a las leyes que regulan la organización territorial; y d) su capacidad analítica efectiva y su utilidad para una acción eficaz.

Veamos punto por punto, cómo responden las teorías dominantes a estas cuestiones.

1. La concepción del espacio

Por razones perfectamente comprensibles, la gran mayoría de los autores neoclásicos desarrollan sus teorías sobre el supuesto de que los fenómenos económicos, cuyas formas espaciales están estudiando, se desenvuelven en un contexto que puede ser identificado como un espacio ideal, geométrico, más específicamente euclidiano4. De esta manera puede comprenderse que en algunos casos sus proposiciones sobre la espacialidad de los procesos económicos adopten la forma de figuras geométricas regulares (el hexágono o el círculo, por ejemplo). Más allá de la miopía de quienes –no advirtiendo el problema de la transformación de un espacio ideal a las condiciones reales- se dedicaron a contrastar directamente tales proposiciones con las configuraciones identificables en las situaciones reales, es evidente que el recurso geométrico es indispensable para la elaboración de abstracciones sobre la relación entre las leyes económicas y las formas espaciales resultantes. El problema no reside (como erróneamente suele plantearse) en que se asuman supuestos que abstraen de las condiciones concretas, porque en tal caso ninguna teoría sería posible. La cuestión está –en lo que a este punto se refiere- en cómo se concibe categorialmente el espacio (o mejor, la espacialidad). Cuando alguna vez William Bunge propuso que la geometría, como lógica del espacio, fuera la base para la constitución de una teoría del espacio en general, se llegó al límite de lo posible en cuanto al “vacío espacialista”. Hoy parece ya innecesario volver a insistir en lo erróneo de esa propuesta5. Simplemente debemos no confundir un recurso formal abstracto con una teoría de los fenómenos a los cuales se aplica.

Pero la cuestión no para allí. En muchos desarrollos teóricos (Lösch, Christaller, etc.) pensados en términos de los procesos materiales de localización de elementos físicos como la población, los aparatos productivos, los canales de transporte, etc., etc., el espacio es concebido como espacio físico newtoniano, tridimensional, continente infinito, o neutro y vacío, en el cual ocurren procesos que van decantando configuraciones espaciales de los diversos objetos o agentes involucrados en las relaciones de intercambio. En la teoría weberiana, aparentemente el espacio está “ocupado” y por lo tanto diferenciado con anterioridad al momento del análisis. Sin embargo, sólo existen diferencias derivadas de que los primeros autores trabajan con la resolución simultánea de todo el sistema de localizaciones y flujos, mientras que Weber encara el problema parcial de localización individual. Detrás del análisis weberiano subyace, en realidad, la misma concepción del espacio.

El carácter físico y no meramente geométrico de este espacio se destaca con mayor claridad en la concepción de los “procesos espaciales”, basada en los conceptos de gravitación o de polarización. El carácter físico supuesto de la espacialidad se hace aparente cuando los objetos materiales involucrados en las relaciones, son presentados por estas teorías (en el mismo escenario de continente vacío) como regulados por leyes físicas. Así, se visualiza la migración de habitantes o de capitales como resultado de un desplazamiento entre masas, directamente proporcional a las mismas e inversamente proporcional a la distancia que las separa. O se propone una “estrategia” de desarrollo para una región periférica basada en la localización (exactamente inducida) de una masa de población, capital, actividad, etc., lo suficientemente grande como para constituir su propio campo gravitatorio, relativamente equilibrado, dentro del sistema urbano.

Aunque analíticamente puede separarse la concepción categorial del espacio de la concepción de los procesos sociales, ambas están íntimamente relacionadas. Por último, ¿qué significa tener una concepción física de la espacialidad social, sino suponer que las leyes físicas se aplican a los fenómenos sociales como caso especial?

2. La concepción de los procesos sociales

La especificidad de las teorías que se analizan indica que “lo espacial” caracteriza su objeto de estudio. Pero en tanto se refieren a la espacialidad de procesos sociales, no pueden menos que basarse en una teoría o concepción de lo social, so pena de caer en una autonomización de lo espacial, imposible de sostener científicamente.

¿Cómo incorpora estas teorías lo social a su discurso? Sería inapropiado criticar una teoría por basarse en supuestos o por estar constituida por abstracciones… Pero es pertinente indagar qué tipo de abstracciones realizan –y por lo tanto qué visión de la realidad proponen- y, secundariamente, qué criterio de cientificidad transmiten a quien las adopta para fundar un método de análisis empírico. La visión de la totalidad que subyace en las teorías que nos ocupan, podría considerarse como sistémica6, donde el todo está constituido por un conjunto de entidades discretas y separables (átomos irreductibles, con autonomía relativa en su comportamiento) y por una red de relaciones entre los mismos. Los elementos de estos sistemas están constituidos por unidades de producción y de consumo, reguladas según ciertas pautas de comportamiento que adicionalmente se suponen uniformes para todas las unidades de cada tipo (ejemplo: la tendencia a la optimización de beneficios, renta, satisfacción, etc.). Por otra parte, las únicas relaciones consideradas son económicas, más específicamente, las que se dan en la esfera de la circulación de un sistema de mercado. Se aísla, mediante la abstracción, el “factor económico” del todo social, y no sólo eso sino que el “factor económico” es reducido a la esfera de la circulación. La producción, por su parte, se presenta como un proceso puramente metabólico, donde se combinan y transforman elementos naturales según el principio de la optimización, y ciertas reglas que, bajo el título de “tecnología”, se relegan a otros campos de estudio. Las relaciones sociales de producción son totalmente ajenas a estas teorías. El comportamiento de los elementos de este sistema se supone que ha sido determinado previamente a la constitución del sistema mismo (es claro el esfuerzo de muchos de los autores clásicos en esta materia, por presentar sus teorías de comportamiento como universales). El comportamiento optimizador de los agentes del proceso económico no es visto como resultado de un sistema social particular, sino como esencia universal del individuo. Así, el sistema social resulta determinado por las características psicológicas de los miembros de la sociedad y no a la inversa7.



Estas categorías teóricas implican un método de análisis de la realidad social y de producción de conocimientos particularizados. Al realizar una investigación empírica se organizan las preguntas y las elaboraciones de datos en función de estas categorías, ignorando lo que se les escape (por supuesto que siempre existe la posibilidad de mencionar otros “factores”, como el político, etc.)

La sociedad, para estas teorías, está dividida en consumidores y “productores”, por momentos pensados como roles, pero finalmente corporizados en los empresarios y la masa de la población. De las pugnas entre productores competitivos y entre consumidores y productores resultará, sobre la base de determinantes geográficos y tecnológicos, la organización espacial de localizaciones y flujos.

Estas teorías cumplen, sin duda, un rol ideológico a partir de algunos de los teoremas que de ellas resultan. Así, bajo todos los supuestos usuales, la libre competencia, la economía libre de mercado, llevaría al óptimo social sobre la base de la incansable y hedonista búsqueda de máximos beneficios o satisfacciones individuales. Queda entonces planteada –que no demostrada- la idea de que tal resultado es no sólo posible sino necesario, si se adoptan los recaudos adecuados para permitir al mecanismo de mercado operar libremente. Cuando la realidad va negando cotidianamente estas aseveraciones, surgen capítulos adicionales a esta doctrina, tales como los de “las economías y des-economías externas”, la “teoría del monopolio”, la “teoría de la competencia imperfecta”, la cuestión de los “precios de futuro”, o el desarrollo más integral de la “economía del bienestar”. Todos ellos son considerados apéndices “realistas” de una teoría del equilibrio general y del óptimo social (a la cual no pueden efectivamente integrarse sin destruir sus bases y sus conclusiones). Por último, ante la imposibilidad de sostener la teoría del comportamiento maximizador en condiciones de incertidumbre, ¿por qué no dedicar unos veinte o treinta años a recorrer la vía muerta de la teoría de los juegos, lo que hasta pudo llegar a ser entretenida?8

Claro está que, cuando se trata de enfrentar los problemas de la crisis económica del sistema y surge la pregunta, no tan académica del ¿qué hacer?, aparece una nueva cara de las teorías dominantes: la macroeconomía keynesiana o neo-keynesiana que, para todas las apariencias, no es el mero complemento práctico de la teoría neoclásica, sino que se le opone, discutiendo sus supuestos y disputándole el campo de la política económica.

Si en la microeconomía y la teoría del equilibrio general neoclásicas se ignoraban las relaciones sociales de producción (al negar la existencia de clases y de pugnas en el seno del proceso de producción), aquí las relaciones sociales se disfrazan ahora de relaciones entre variables agregadas, sin un sistema articulado de mediaciones para ligar estos análisis con los comportamientos de los agentes. Así, en versiones cepalinas, la “lucha por el valor agregado” substituye a un análisis de las complejas luchas sociales. Las propensiones medias, marginales, etc., son expresiones de un comportamiento anónimo, resultado de la agregación de múltiples pequeñas causas, y por lo tanto, posible del análisis estadístico. La regulación exógena de la economía de mercado surge aquí como necesaria y aparece en escena el sujeto olvidado: “el Estado”. Sobra decir que estas teorías, al igual que las neoclásicas, toman el sistema capitalista como forma eterna, cuyos fundamentos nunca son objeto de análisis sino dato a-histórico. Substituyen una teoría microeconómica de los mecanismos de mercado, por una teoría de los mecanismos de relación entre variables agregadas, haciendo abstracción de buena parte de los procesos sociales de los cuales éstas constituyen una manifestación. Su objeto principal es el restablecimiento de la armonía económica del sistema capitalista, y la teoría se diseña para fundar una intervención estatal en tal sentido. Pero, al estar basada sobre relaciones tautológicas entre variables y no sobre el análisis de los procesos sociales, sus recomendaciones se quedan al mismo nivel (por ejemplo, limitándose a establecer el nivel de gasto público que, dados ciertos parámetros, induciría un cierto nivel de ingreso nacional, etc.), sin establecer las mediaciones con los procesos concretos y con los sujetos sociales involucrados. No es extraño que, orientados por una visión armonicista del sistema, negando las verdaderas contradicciones y conflictos existentes, estas recomendaciones no permitan resolver “los problemas”. Si se evita el análisis de los determinantes sociales de la estructura y nivel del gasto público, ¿cómo puede implementarse un nivel deseado de dicho gasto? La concepción del Estado y su lugar en la sociedad dista mucho de ser una teoría aceptable: se nos presenta un Estado “benefactor” por encima de los intereses particulares, que vigila por la estabilidad global del sistema y por evitar desequilibrios muy graves, mediante políticas de estabilización económica, de distribución del “ingreso” o de mejoramiento de la asignación de los recursos. ¿Podría aceptarse esto como teoría del Estado capitalista?, ¿dónde está el elemento político?, ¿dónde está la trama de contradicciones que constituyen la sociedad de la cual es el “Estado”?9

Aún con todas estas limitaciones, la teoría keynesiana constituye un avance sobre su contrapartida neoclásica. Sin embargo, llama la atención que, en el campo de las teorías relativas a la organización territorial –y a las correspondientes políticas de intervención estatal para corregir los efectos del libre funcionamiento del mercado- predominan las concepciones neoclásicas, con excepción de algunos pobres intentos de aplicar la macroeconomía a la problemática regional.

Podría argüirse que estos autores no pretenden abarcar toda la realidad con sus teorías, pues parten de la base positivista de que deben recortarse los objetos sociales en sus determinaciones específicamente económicas, sociológicas, políticas, etc., y que a su disciplina sólo le toca el reino de las relaciones económicas entre los “hombres”, o mejor, de las relaciones entre las variables económicas. En primer lugar, como doctrina económica, la neoclásica debería ser ubicada en el lugar que le corresponde en la historia de las ideas económicas y, como teoría, ser incorporada (destruyéndola y no adicionándola tal como está) al conocimiento científico de ciertos aspectos de la economía capitalista (que es lo que nos preocupa ahora), o de la praxeología (que no es un tema aquí). En segundo lugar, los representantes de estas teorías no se quedan siempre en la mera especulación académica, sino que eventualmente pretenden salir de ese mundo de los supuestos y dar explicaciones, e incluso hacer recomendaciones de acción, relativas al mundo real. Así, las “estrategias” basadas en estas teorías pretenden fundar políticas del Estado concreto-real. Por lo tanto, el “yo soy economista” no es disculpa aceptable.

De todas maneras, si bien podríamos descalificar las teorías y estrategias económicas espaciales y sus aditamentos (no substanciales) keynesianos en base a las falencias de sus teorías generales (de las cuales constituyen una aplicación a los problemas espaciales o regionales), vale la pena incursionar brevemente en las contribuciones específicas en nuestro campo.

3. Las proposiciones teóricas referidas a la organización territorial10

La microeconomía neoclásica aplicada a los problemas espaciales se presenta bajo la denominación de Teoría Económica Espacial, dividida en tres capítulos principales: la Teoría de la Localización Industrial, la Teoría de la Localización Agrícola o Teoría de los Usos del Suelo, y la Teoría de la Localización de los Servicios o Teoría de los Lugares Centrales. La primera característica que salta a la vista es que para esta corriente es necesario diferenciar entre actividades, para proveer explicaciones específicas de sus tendencias de localización. Si vamos más allá de estas denominaciones, no exactamente ajustadas a los contenidos de los tres capítulos (la teoría de la localización industrial bien podría intentar dar cuenta de la localización de ciertos servicios y viceversa, etc.), los criterios de discriminación tienen que ver con: a) la ubicuidad o localización relativa de los insumos para la actividad; b) la ubicuidad o localización relativa de los mercados; c) la intensidad en el uso del suelo por unidad de trabajo.

En otros términos, los determinantes fundamentales de las tendencias diferenciales de localización de las actividades se derivan, ya sea de la configuración espacial existente de fuentes de insumos y mercados, o de las características técnicas de la actividad (tipos de insumos y relación cuantitativa entre los mismos, relación con el suelo, etc.). En lo que hace al trasfondo “social”, la posición relativa de actividades del mismo o diverso tipo estaría fundamentalmente determinada por las relaciones de competencia y por las de compra-venta. La interdependencia entre localizaciones que de allí resulta es tratada de diversa forma por uno y otro capítulo de la teoría. Mientras la teoría de la localización industrial efectúa análisis de localizaciones particulares óptimas ceteris paribus el resto de las localizaciones, se declara impotente para resolver el problema de la localización óptima simultánea de un sistema de actividades relacionadas vía compra-venta de insumos. Por su parte, las teorías de la localización agrícola y de los lugares centrales recurren a la determinación simultánea de actividades –que compiten por el uso del suelo o por los mercados-, a través de modelos de equilibrio general. Cuando otras relaciones entre las actividades son introducidas (relaciones intersectoriales de compra-venta, economías externas, etc.), éstos últimos modelos encuentran rápidos límites a su pretendida eficacia teórica (o praxeológica), diluyéndose la aparente exactitud de sus proposiciones.

En sus orígenes, las teorías económicas espaciales intentaban redefinir la problemática en términos contrarios a los de corrientes tales como el determinismo geográfico o el historicismo, partiendo de la idea de que hay leyes sociales que regulan la organización espacial que se da en una sociedad. Pero al efectuar una reducción de estas leyes sociales a las económicas y, más particularmente a una cierta concepción de tales leyes centrándose en las propias de la circulación (pensadas para una economía de mercado en condiciones de atomización de los agentes), terminan regresando a las formas más elementales de “explicación” de los fenómenos territoriales. Así, al suponer un “medio ambiente” social homogéneo y sus correspondientes pautas de comportamiento, como una condición natural de los “procesos de organización espacial”, los determinantes principales de ésta última son:



  1. las características ingenieriles de los procesos de producción, y

  2. la misma configuración espacial preexistente.

Lo cual lleva a pensar en términos de “procesos, estructuras, y leyes espaciales”, e incluso de la “auto-reproducción de las formas espaciales”.

Cuando se piensa que las formas espaciales que así van configurándose tienen efectos no deseados sobre ciertos indicadores sociales, el paso natural es que hay que ponerse al nivel de los procesos que se desea interferir. Así, “lo que hay que hacer” se presenta las más de las veces como una manipulación espacial de objetos físicos. En otras palabras, para transformar la configuración territorial, para resolver los problemas llamados regionales, lo que hay que hacer es localizar ciertos objetos (plantas industriales, escuelas, caminos, diques, etc.) en lugares donde no tenderían “naturalmente” a ubicarse. Esto a su vez, al modificar el juego de fuerzas que ejercen las masas espacialmente configuradas, desatará reajustes que –si las decisiones de interferencia han sido correctas-, amplificarán el efecto reorientando, ya “estructuralmente”, las tendencias de localización. La llamada “estrategia” de los polos de desarrollo, al menos en su versión más difundida en América Latina, es un claro ejemplo de este tipo de concepción fisicalista11. La tarea del planificador será casi reducida a encontrar aquellos lugares y actividades que corporizarían la inyección de nueva masa. Cuán banal suele ser la justificación de las decisiones y lo efímero de las propuestas –por más mapas, modelos de potencial, coeficientes de localización, reglas de rango-tamaño y demás utensilios de la cocina regional que se utilicen-, está bien a la vista en la experiencia de planificación regional latinoamericana.

En lo que hace a su capacidad predictiva, estas teorías no son menos discutibles. Aparecen claramente dos corrientes de pensamiento en cuanto a las tendencias que deberían esperarse si se deja el mecanismo de mercado capitalista liberado a su propio accionar interno. La primera corriente apoya directamente sus predicciones en las conclusiones de la teoría neoclásica (y en sus supuestos). Tal como lo plantea Williamson:

“…la movilidad interna de los factores debería tender a eliminar los diferenciales interregionales de ingreso per-cápita, el dualismo geográfico o la polarización espacial. . . la desigualdad espacial puede persistir sólo a través de retrasos en el ajuste dinámico”. Y agrega: “…de hecho, se podría apelar razonablemente al alto grado de segmentación, fragmentación y desintegración nacional general en la etapa juvenil del desarrollo nacional para predecir una creciente desigualdad durante esos primero decenios”12

Se fundamente así la conocida “U” de la evolución de la desigualdad interregional, según la cual todo país pasa primero por una etapa de creciente desigualdad, luego una de estabilización, y finalmente, una de disminución de la misma. Como consecuencia, si se quiere acelerar el proceso, lo que hay que hacer es facilitar en lo posible la libre movilidad de los factores. Esto tiene dimensiones físicas (desarrollar la malla de medios de transporte, etc.), e institucionales (desarrollar el sistema financiero, la organización de las empresas y el sistema de información en general, etc.)13. Esta problemática está abiertamente marcada por las concepciones neoclásicas de los procesos sociales.

Sin salir de la misma problemática, puede en cambio postularse un tipo de propuestas relativamente diferentes. Bastará con apoyarse ahora en la versión menos optimista sobre la eficacia de los mecanismos de ajuste automático del sistema de mercado que sostienen autores como Myrdal: la causación circular acumulativa que, lejos de tender al equilibrio alejaría cada vez más de él. Cuando de manera específica estamos centrados en las desigualdades interregionales como manifestaciones de desequilibrio, el núcleo del análisis sigue siendo el de la movilidad espacial de los recursos, sólo que, ante la nueva hipótesis de tendencia, las propuestas son diversas: deben canalizarse exógenamente al mecanismo del mercado, ciertos flujos de recursos hasta que se logre el equilibrio buscado, y entonces el mecanismo pueda funcionar sin problemas. Es decir, deben crearse obstáculos artificiales temporarios que sin embargo respetarían las leyes de funcionamiento del mercado (de la misma manera que, en el proceso de trabajo el hombre respeta y utiliza las leyes de la naturaleza). La primera causa de que un mecanismo “tan perfecto” haya dado lugar a estos problemas, se encontraría en los accidentes históricos y geográficos por los cuales todo comenzó, ya fuera de la posición de equilibrio (y como éste es inestable…)

En lo que hace a las contribuciones específicas de vertiente keynesiana o neo-keynesiana, su pobreza reconocida nos exime de exponerlas aquí por su escasa relevancia. En todo caso, su aplicación más feliz es la lograda al combinarse con elementos neoclásicos en el diseño de la “teoría de los polos de desarrollo”.

En cualquier caso, aún si una crítica formal o una basada en consideraciones empíricas tiende a descalificar este marco teórico como base eficaz para la acción del Estado en el ámbito regional en América Latina, no cabe duda de que persiste el efecto “organizador de las ideas” del sistema categorial que contiene. Así, aún sin saberlo, se puede estar pensando a la neoclásica o a la keynesiana, en tanto se organicen investigaciones o se diseñen políticas implícitamente orientadas por ese modo de visualizar el objeto de estudio. ¿Qué efectos tienen estas concepciones sobre la manera de encarar la problemática regional en los procesos de investigación empírica y de planificación en América Latina? Veamos:

4. La capacidad analítica y como guía para la acción de estas teorías

Esta manera de encarar el trabajo teórico suele ir acompañada de una concepción acerca de “lo metodológico” como algo separado, más allá de la teoría misma, en lo que hace a la vigilancia del proceder científico, y como algo más acá, instrumental, en lo que hace a las técnicas o a los a veces llamados “métodos” de análisis. Si se revisa críticamente la postulación de una metodología que funcione como meta-ciencia general, y la idea de que los instrumentos son independientes de las teorías y que pueden ser aplicados por una u otra concepción, advertimos que teoría y método son inseparables. El método está implicado en la concepción teórica de los fenómenos que se busca investigar y, por lo tanto, el adoptar una dada postura teórica da lugar inmediatamente a un correspondiente método de análisis. La cuestión no termina allí pues la concepción teórica no sólo condiciona el método de aproximación a los fenómenos por la vía del conocimiento, sino que también determina las vías de acción que pueden entrar en el campo de “lo viable”, la identificación de los “problemas” que deben resolverse y, en buena medida, los juicios de valor que se realizan sobre las situaciones consideradas14.

Un claro ejemplo de las consecuencias de organizar una investigación empírica sobre la base de estas teorías, es el que se da cuando un investigador honesto advierte que los supuestos de la teoría, que pretende ser exacta, no se cumplen. Así, al encontrar que la teoría no le sirve para explicar una configuración espacial concreta, apela al recurso de “especificar las condiciones”. Con esto usualmente cae en el particularismo, que niega toda posibilidad de abstracción y, por tanto, de determinación de leyes generales, volviendo así al estado de las ideas previo, incluso a las contribuciones de Alfred Weber, de Lösch y de Christaller, que justamente intentaban rebelarse contra esas concepciones15.

Otro ejemplo es el que se da cuando un investigador, provisto de valores de equidad social y que desea “atenerse a los hechos” investiga, como mecanismo principal de la subordinación de “unas regiones a otras”, la estructura de precios, que va desde los productos regionales, pasando por una cadena de intermediarios, hasta el consumidor, y encuentra que hay una “injusta” distribución del valor entre quienes están insertos en las diversas posiciones de la circulación, y los “productores”. Según ese enfoque, la injusticia social expresada regionalmente se resolvería mediante la manipulación de precios de los productos regionales por el gobierno, o rompiendo con ciertas estructuras de comercialización. Sin dejar estos factores de ser reales, el error consiste en el reduccionismo ya mencionado a la esfera de la circulación, sin penetrar en el análisis de las distintas formas sociales de producción, de su funcionalidad para el modo de producción imperante, de las condiciones de su reproducción, de la renta capitalista y de los mecanismos de apropiación de la misma16.

Un efecto subjetivo que produce este tipo de teorías por su modalidad metodológica, es que, al modernizarse e incluso computarse las variables y relaciones consideradas, al construirse complejos sistemas de ecuaciones o gráficos que postulan relaciones de determinado tipo entre las variables, se da una imagen de exactitud y de cuantificabilidad que les brinda un manto de cientificidad. Como además estas estructuras formales, por el propio desarrollo relativamente autónomo de los trabajos académicos, se van haciendo más y más complejas, el efecto y el respeto del público se magnifican. Como no se dispone de datos para implementar estos modelos se recurre a los juegos de simulación para reforzar la idea de que, después de todo, es viable aprehender la realidad con estas formas. Esto sienta claramente las bases para que un planificador formado en esta escuela, cuando se enfrenta a la situación de elaborar un plan, pueda terminar concluyendo que no es posible modificar la realidad por falta de datos. Así, la lucha por la equidad social o por el desarrollo de las fuerzas productivas de una sociedad, puede trastocarse en la lucha por obtener fondos para recolectar o elaborar datos17.

Veamos por ejemplo, cómo una mente habituada a pensar en estos términos, plantearía la cuestión de lograr el crecimiento de regiones postergadas: las actividades se localizan de acuerdo a los comportamientos de los agentes de producción (empresarios privados), éstos regulan sus decisiones según ciertas funciones objetivas que tienen parámetros manipulables por el sector público. Entonces, si las locaciones están dirigiéndose a zonas no deseadas según los objetivos que se impone el plan y dejan postergadas zonas que se quieren desarrollar, habrá que cambiar los parámetros de los algoritmos privados. Mediante una adecuada política de precios, de construcción de obras públicas, etc., se deberá inducir a los empresarios a localizarse donde el plan se propone.

Esto implica, en principio, respetar la estructura económica vigente al mantenerse intocado el sistema institucional. El principal problema que se presenta a la implementación de estas concepciones es que, para diseñar una política que a su vez sea óptima (lograr los objetivos con el mínimo uso de recursos o instrumentos públicos), se requiere una masa de información de la que no se dispone. No sólo no se conocen con exactitud los algoritmos con los cuales los empresarios toman sus decisiones (plazos, tipos de determinaciones, etc.)18, sino que ni siquiera se conocen los precios o los costos de los productos, y ni qué decir las técnicas utilizadas o a utilizar en la producción futura. Esta falta de información, resultado de la naturaleza del mismo sistema social, se convierte en una restricción que –a partir de la idea de que los modelos permitirían modificar la realidad al fundamentar políticas adecuadas-, puede pasar a ocupar, en la mente de los planificadores, el lugar de principal obstáculo a la resolución de los problemas. Para salir del paso se recurre entonces al método de la planificación a ciegas. Si no se sabe qué incentivos o acciones conducirían a una reorientación de actividades específicas a regiones específicas, entonces bien vale usar todo el arsenal de instrumentos disponibles para cualquier tipo de actividad, pues en el peor de los casos se estará incurriendo en algunos costos adicionales de la política. Cuando, aún adoptada esta actitud, se logran magros o nulos resultados, o se termina por advertir que sólo se ha logrado incrementar los márgenes de beneficios de empresas que de todas maneras hubieran localizado su aparato productivo en tales regiones, la excusa de la falta de datos, como causa de la inefectividad de la planificación, pierde todo su peso.

Si el énfasis se pone no tanto en la manipulación para-métrica como en la acción directa de agencias del Estado supliendo a los agentes privados –sin por eso transformar la naturaleza del sistema (cuando por ejemplo se organizan empresas públicas en sectores o regiones no atractivos para el capital privado)-, la restricción principal aparecerá como una incapacidad del Estado para financiar tales aventuras con autonomía efectiva respecto a los requerimientos del proceso de acumulación del capital en general y, en particular, de ciertas fracciones del capital nacional o internacional. Parece difícil que el Estado de un país capitalista dependiente pueda desarrollar regiones atrasadas más allá de lo dictados de la coyuntura del proceso de acumulación a escala mundial. De hecho, es importante recalcar que las teorías de la localización no incluyen un capítulo dedicado a caracterizar el comportamiento del sector público. Esto puede interpretarse como coherente con una visión basada en el capitalismo competitivo, o simplemente como derivado de la concepción de que –de una u otra manera-, las acciones del sector público están dictadas por las mismas leyes que las del sector privado (a pesar de la cortina de humo que produce la continua discusión entre quienes son genéricamente partidarios de la intervención del Estado, y quienes la consideran perniciosa, ineficiente, etc.).

Aunque las teorías mencionadas –tanto en sus versiones generales como en sus aplicaciones a los problemas de localización o del desarrollo regional- no hacen de la estrategia un objeto de estudio, implican un concepto posible de estrategia. En otros términos, no se trata de tener por un lado una teoría de ciertos procesos sociales, y a ésta combinarla con una u otra concepción de lo que una estrategia significa. Por el contrario, dada una teoría o una visión de la sociedad y del mundo, y planteada la posibilidad de obtener ciertos resultados deseados a partir de acciones orientadas, las concepciones estratégicas estarán, en la forma y en el contenida esencial, determinadas por dichas teorías o visiones. Así, si se tiene una concepción del mundo como un todo armónico, escaparán a la visualización las contradicciones estructurales y los conflictos y antagonismos que de ellas se derivan. La cuestión del poder será tangencial en las referencias al mundo real y por lo tanto la política y lo político quedarán fuera del análisis.

Tanto más evidente es este resultado cuando se parte de una teoría economicista de los fenómenos sobre los cuales se intenta intervenir. Las teorías a las que venimos haciendo referencia son teorías sobre los mecanismos de mercado y sobre la determinación de algunas variables económicas. Digamos que estas variables adoptan en algunos casos valores que no coinciden con ciertos estándares deseados, y que se establece como objetivo lograr tales niveles o al menos aproximarse a ellos. Cuando en el momento de diseñar un plan de acción se considera la posibilidad de pensar en términos “estratégicos”, ¿en qué consistirá la concepción de estrategia? El problema es visualizado como de enfrentamiento a un mecanismo ya dado, cuyas leyes son naturales e independientes de las acciones del estratega. Tal mecanismo puede ser visto como un todo armónico que guarda balances cuantitativos internos, sin por eso negar la posibilidad de movimiento y cambio (siempre dentro del dado mecanismo y sus principios de regulación). Si las posibilidades de acción se consideran limitadas a estimular exteriormente (provocar shocks para-métricos) al sistema, entonces se estará en la concepción de la estrategia como un juego, donde el elemento de incertidumbre resulta de que no se controlan todos los parámetros. Por lo tanto, aunque se conozca al dedillo el funcionamiento interno del mecanismo, no se puede prever con certeza sus reacciones a cada uno de los estímulos (salvo en el caso ilusorio del ceteris paribus). Desconocidas las leyes que regulan las variaciones de los demás parámetros, no queda más alternativa que plantear su influencia como estocástica y confiar en que, en un arduo proceso de aprendizaje, se irán estimando probabilidades y rectificando la estrategia hasta llegar a aproximar las variables de interés a los objetivos deseados. Se trata entonces de una estrategia contra “la naturaleza”, “el medio”, o “el mecanismo” que podrían llegar a ser denominados eufemísticamente “el enemigo”, y el único conflicto en juego es el derivado de la diferencia entre los valores adoptados y los deseados para las variables relevantes. Si, en cambio, se considera que el mecanismo mismo está sujeto a modificaciones en tanto está aún “en formación”, y se considera posible no sólo intervenir para-métricamente sino incluso agregar una pieza por aquí, reubicar otra por allá, etc. (pero siempre dentro de las reglas del juego que implican las leyes generales de la mecánica pertinente), simplemente el juego se hará más variado y las variantes estratégicas por consiguiente, más complejas y menos predecibles, aunque con más posibilidades abiertas para lograr los objetivos. Se podrá, así, pensar en colocar alguna pieza en zonas periféricas del mecanismo, que, conectadas con el motor central, impartan algún movimiento a dichas zonas (¿los polos de crecimiento?).

Si en la observación de los fenómenos se advierte que el mecanismo se modifica estructuralmente en su propio proceso de funcionamiento, esto resultará “antinatural”, pues la idea de evolución en este sentido escapa a la concepción mecanicista. Para esta concepción nunca puede resultar comprensible la proposición de que, contradictoriamente, el proceso competitivo crea el oligopolio y el monopolio. En todo caso, admitiendo la existencia de estas formas degeneradas, harán tipologías, morfologías o fenomenologías, pero las leyes de esa transformación quedarán fuera del análisis por los mismos supuestos de partida19.

En cualquier caso, la estrategia no estará orientada a romper con la supuesta armonía del todo, sino a moverse dentro de esa misma armonía para producir resultados diversos. La “destrucción del enemigo” jamás entraría en el campo de posibilidades de esta “guerra-juego”, con lo cual la guerra se convierte en un juego, en el doble sentido de que se reduce la estrategia a sus determinaciones formales (de juego, en el sentido expresado al comienzo de esta ponencia), y de que todo el procedimiento es un “juego”, puesto que efectivamente no hay guerra, dado que el enemigo lo es sólo en sentido figurado (en realidad, reducido al elemento de incertidumbre).



En lo que hace al sujeto de la estrategia (y de la guerra), coherentemente con todas las falencias anteriores, aparece mistificado, como fuera del mundo o la naturaleza sobre la cual pretende intervenir. El planificador es representante de nadie y de todos. El bienestar general (o la función de bienestar agregada) determinará su objetivo. Su fuerza será la de la razón, ya que poder político no tiene. Es, a lo sumo, un racionalizador o mediador (ver los primeros trabajos de Walter Isard, cuando incursionó en la teoría de los juegos). Ni el planificador, ni el Estado para el cual se supone que trabaja, son objeto de estudio de estas teorías. Se estudian las leyes del mecanismo sobre el cual opera autónomamente (exógenamente) el “Estado”, pero no se estudian las leyes de conformación y funcionamiento efectivo del Estado mismo. Es interesante ver que lo político es muchas veces dejado fuera del análisis bajo el pretexto de que “para eso hay especialidades” y, después de todo, “somos economistas”, “planificadores”, o lo que fuera. Pero ¿dónde se pone el elemento político? Ni siquiera en manos de los ciencistas políticos, con lo cual se estaría aceptando una dudosa fragmentación analítica de los fenómenos sociales pero cabría la posibilidad de la posterior integración en la inter-disciplina. Se les otorga directamente a “los políticos”, con lo cual se renuncia evidentemente a poner las cuestiones del poder, del conflicto, del antagonismo, de la guerra y por lo tanto de la estrategia en sentido sustantivo, en la mesa de examen científico. Esto es tan absurdo como dejar el análisis de las determinaciones económicas de los fenómenos sociales en manos de los capitalistas, o de los productores y consumidores.

Si, como se concluyó en un seminario internacional realizado recientemente: “La cuestión regional se refiere al desarrollo territorial desigual de las fuerzas productivas, a las condiciones diferenciales de vida y de participación social de sectores sociales y de grupos étnicos localizados”, y “es, por lo tanto, una cuestión social referida a la situación de grandes masas de los pueblos latinoamericanos, a las posibilidades de desarrollo de nuestras sociedades y muy en especial a la cuestión nacional misma”20, entonces, como cuestión social y como cuestión de conformación del Estado Nacional, implica múltiples determinaciones, de las cuales las económicas son sólo una parte (por otra parte muy mal representada por el análisis neoclásico o keynesiano). En tanto nos referimos a un fenómeno real sobre el cual queremos intervenir, no podemos quedarnos en el momento analítico de estudio de algunas de sus determinaciones y sobre esa base fundar una estrategia eficaz. Los problemas del desarrollo regional desigual son contradicciones reales que resultan de procesos objetivos, pero en os cuales intervienen elementos subjetivos, agentes, grupos, clases, cuya subjetividad es también parte de la situación de conjunto. Los objetivos del desarrollo regional deben ser especificados y asumidos por algún sujeto social. Suponer que el enemigo es “la naturaleza”, es suponer que no existen sujetos o agentes con otros planes e intereses contrapuestos, con estrategias y tácticas propias, y con fuerzas propi as acumuladas. Aún cuando deban de terminarse científicamente las leyes objetivas de funcionamiento del sistema social, de lo que se trata no es sólo de conocer sino de transformar la situación actual y sus tendencias, y esto implica siempre acciones de resultado conflictivo para distintos sectores. Los objetivos no pueden asumirse como de la sociedad en general, aunque supuestamente se tenga en mente a las grandes masas de la población, pues estamos refiriéndonos a una sociedad tramada con relaciones antagónicas abiertas o en desarrollo. Por tanto, debemos explicar en nombre de qué sector o sectores, y en contra de qué intereses se encara la cuestión regional y, sobre la base de un conocimiento científico de los principios que rigen esta cuestión, diseñar una estrategia de guerra para imponer nuestros objetivos. Si la lucha se plantea en nombre de una dada fracción de la burguesía, o del interés genérico del desarrollo capitalista (como cuando se plantea una estrategia de “modernización”) o, en cambio, en nombre de las masas o de una capa del campesinado o del proletariado, no puede esperarse que la estrategia sea la misma, pues ni los objetivos ni los medios materiales, ni las formas de organización de fuerzas y de lucha lo serán. La planificación en general y la regional en particular, están plagadas en nuestros países, de intentos de definir idealmente sus objetivos en nombre de una sociedad y unos valores humanos abstractos. Las estrategias diseñadas sobre esa base están destinadas al fracaso en cuanto el propio discurso implica el desconocimiento de los procesos reales y su carácter antagónico, el desconocimiento de los verdaderos sujetos del proceso social, que es un proceso de lucha y de alianzas y no de armonía natural. Salvo, claro está, que tras el título de “estrategias nacionales de desarrollo regional” esté otro contenido: “estrategias destinadas a la fracción hegemónica de las clases dominantes para el adecuado tratamiento de las contradicciones inter-burguesas y con sectores populares, con expresión regional”. Éste, debemos aclarar, no creemos que sea el sentido que voluntariamente quieran darle quienes se dedican a esta rama de la planificación. Sin embargo, el adoptar las teorías dominantes en el campo, como “las” teorías científicas de los procesos de organización territorial, conlleva la posibilidad de caer en esa posición, sin proponérselo.

III.

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